Ринансовая реформа в России во второй половине xix века

Подушная подать - это  основной прямой налог в России 18—19 вв. Введён Петром I в 1724 взамен подворного обложения. Подушной податью облагалось всё мужское население податных сословий (все разряды крестьян, посадские люди и купцы). Введению подушной подати предшествовали переписи населения. Размеры подушной подати определялись суммой, необходимой для содержания армии. Первоначально размер подушной подати был установлен в 80 коп. в год с 1 души. По мере уточнения численности тяглого населения подушная подать была снижена для крестьян до 74 коп., затем до 70 коп. с 1 души. До 1782 г. раскольники платили подушную подать в двойном размере. Финансовые потребности государства, а также падение курса рубля вызвали увеличение подушной подати в 1794 г. для крестьян с 70 коп. до 1 руб. с 1 души мужского пола. В 1867 г. её размер в разных районах колебался от 1 руб. 15 коп. до 2 руб. 61 коп. Для купцов подушная подать в 1775 г. была заменена процентным сбором с объявленного капитала. В 1863 г. была отменена с мещан и цеховых (кроме Бессарабии и Сибири). В 18 в. подушная подать составляла около 50% всех доходов в бюджете государства. В 19 в. её доля упала в связи с развитием косвенного обложения. Огромная недоимка по подушной подати и отказы населения её платить привели к отмене подушной подати в Европейской России с 1887 г., в Сибири с 1899 г.

Выкупные платежи оставались наиболее тяжелой статьей крестьянских повинностей. В 70-е года недоимки по подушной подати и выкупной операции в среднем составили 22% к общему окладу этих платежей. В дальнейшем эта доля увеличилась⁶⁷.

Поставив размер выкупных платежей в соответствие полной сумме  крестьянских повинностей помещику, правительство сделало отчасти бесполезным и либерализм основных начал крестьянской реформы, и многочисленные труды Редакционных комиссий. За эксперименты с ускоренным развитием акционерного капитала и введением свободного размена кредитного рубля на металлический  в полной мере расплатилось крестьянство как основное податное сословие.

 «В результате, - пишет  Коломиец: увеличение платежной  способности крестьянства в пореформенный  период продолжало отставать  от увеличения налогового бремени,  которое падало на крестьянина»⁶⁸. Ценой этого увеличения стало ослабление воспроизводственного потенциала земледелия в центральных областях России. В 80-е и последующие годы правительство было вынуждено радикально изменить подход к выкупной операции и признать необходимость соизмерения размера платежей не со стоимостью крестьянских повинностей помещику до отмены крепостного права, а с реальной платежной способностью крестьян.

2.2. Бюджетная реформа

К сожалению, в нашей  литературе мало отмечена бюджетная реформа Александра II: в январе 1862 г. российское правительство впервые допустило гласность относительно святая святых власти, опубликовав государственный бюджет, точнее — роспись государственных доходов и расходов. Распоряжение императора о ежегодной публикации бюджета к всеобщему сведению было сделано в форме указа 1 января 1862 г. Более того, в приложении к первому номеру новой правительственной газеты «Северная почта», созданной новым министром внутренних дел, было напечатано официальное сообщение о подготавливаемых реформах суда, городской и земской полиции, народного образования, о новом порядке составления, рассмотрения и утверждения государственного бюджета, а также преобразовании государственной и удельной деревни на основе Положений 19 февраля⁶⁹.

Впервые российский подданный  получил признание своего права знать (пока не участвовать в формировании — кроме как уплатой податей) сумму налоговых поступлений и статьи и суммы расходной части. Публикация предполагала не только осведомление граждан, но и — в условиях быстро развивавшейся периодики — еще и участие в обсуждении бюджета, правда, уже свёрстанного⁷⁰.

Вообще же обнародование  бюджета, подготовленное еще в недрах Министерства финансов, которое возглавлял А. М. Княжевич, было лишь частью обширной реформы всей финансовой системы. Совершенно ясно, что преобразования в России должны были начаться с немедленных действий по упрочению ее финансового положения.

Следует отметить, что  в документах бюджетной реформы, проведенной в 60-е годы XIX столетия впервые в законченной форме  воплотились принципы рациональной организации бюджетного процесса и  ведения бюджетного хозяйства⁷¹. Эти принципы сохраняют свое значение и по сей день.

Подготовка реформы была проведена  созданной в 1858г. Комиссией для  разработки сметных, кассовых и ревизионных  правил. Автор реформы В.А. Татаринов поставил цель максимально централизовать все государственные средства.

В ноябре 1858 г. по указанию совета министров, руководимого Александром II, была создана комиссия для перестройки финансов. Ее председателем был назначен А. Д. Гурьев. В комиссию вошли инициатор реформы В. А. Татаринов, министр финансов А. М. Княжевич и ряд других высших сановников предреформенной России⁷².

Через полгода комиссия Гурьева  закончила свою деятельность, утвердив основы преобразования бюджетного дела, предложенные Татариновым. Последнему было поручено также развить принятые положения и разработать законодательный и циркулярный материал, необходимый для перестройки бюджетно-сметного дела и контрольных органов.

22 мая 1862 г. Александр II утвердил  новые «Правила о составлении,  рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных Управлений», предусматривавшие прежде всего осуществление принципа бюджетного единства. Отдельным ведомствам и министерствам предлагалось составлять сметы ежегодно по установленной форме. При утверждении смет следовало принимать во внимание итоги исполнения бюджета в предшествовавшем году.

До финансовой реформы  в государственной росписи указывалась  только общая сумма доходов и  расходов каждого ведомства и  министерства. Распределение этих расходов на различные нужды было предоставлено на усмотрение руководителей ведомств. Средства отпускались валовыми суммами и хранились в ведомственных кассах. В отличие от такого порядка, порождавшего полную бесконтрольность и произвол, новые правила требовали, чтобы каждое управление и министерство представляло подробно разработанные сметы с указанием отдельных статей и параграфов. Таким образом, министерство финансов получало возможность более детально разбирать и устанавливать размеры расходования государственных средств на различные нужды. После утверждения бюджета распорядители ведомств обязаны были строго руководствоваться утвержденной номенклатурой расходов. Бюджетная роспись включала все виды государственных доходов и расходов. Особые капиталы и доходы были изъяты из ведения отдельных министерств и учреждений и переданы только министерству финансов⁷³.

Наряду с бюджетным  единством комиссия разработала  практические мероприятия, ведущие к осуществлению единства кассы. Все государственные доходы сосредоточивались в кассах государственного казначейства. Расходы производились из этих же касс в соответствии с бюджетными сметами и кассовыми расписаниями. По всей России вводилась единая система бюджетного учета и отчетности⁷⁴.

Реализация положений, разработанных Татариновым встретила  сопротивление со стороны ряда ведомств и министерств, не желавших отказаться от собственных внебюджетных капиталов и боровшихся с установлением более действенного контроля за расходованием государственных средств. Главными противниками всяких изменений оказались министр государственных имуществ М. Н. Муравьев и обер-прокурор Синода граф Толстой.

Существовавшие до тех  пор особые ведомственные кассы  были упразднены. Наряду с этим создали новую разветвленную сеть местных касс государственного казначейства⁷⁵. Опасаясь крутой ломки существовавшей финансовой системы и проводя все реформы медленно, царское правительство растянуло намеченное преобразование кассового дела на ряд лет. По указанию Александра II в 1864 г. было разрешено лишь в виде опыта осуществить единство кассы в Петербурге. В 1865 г. новые кассовые правила ввели в 12 губерниях. Создание широко разветвленной системы касс государственного казначейства и повсеместная реформа кассового дела во всей империи были завершены лишь к 1868 г.⁷⁶

Помимо бюджетного и  кассового единства, финансовая реформа 1862 г. провозгласила принцип гласности  бюджета. Царское правительство  вынуждено было пойти на этот шаг, чтобы повысить кредитоспособность России на международном денежном рынке. Заграничные банки, к которым все чаще оно обращалось, хотели быть осведомленными в его финансовых делах.

В специальном представлении  комитету финансов в феврале 1861 г. министр финансов Княжевич так мотивировал необходимость установления гласности бюджета: «В сих обстоятельствах, к поддержанию нашего государственного кредита на иностранных биржах не представляется иного надежного способа, как принятие по примеру других европейских государств, постоянное в финансовой системе правило, чтобы годовая роспись государственных доходов и расходов была обнародована ежегодно к общему сведению»⁷⁷. Эта мера показала бы иностранным капиталистам, что расходы не превышают ресурсов государства, что доходы вполне обеспечивают точное исполнение всех обязательств, принятых на себя казной, и что правительство неуклонно и добросовестно стремится к улучшению государственных финансов.

Комитет финансов согласился с мнением о необходимости  публикации бюджетных росписей и в декабре 1861 г. принял об этом специальное решение, которое затем было утверждено Александром II. С 1862 г. государственный бюджет стал гласным: годовые росписи публиковались в русских и иностранных журналах. В России бюджетная роспись 1862 г. впервые была опубликована в журнале «Северная почта». В последующие годы такая публикация производилась и в других русских газетах и журналах.

Важной частью финансовой реформы 60-х годов было преобразование системы государственного контроля по новому положению, разработанному   В. А. Татариновым. Государственный контроль превращался в единый ревизионный орган, имеющий право документальной проверки всех государственных (как центральных, так и местных) учреждений, в том числе и снабжающих армию. На местах были созданы контрольные органы: губернские контрольные палаты и их отделения. Это давало возможность установить более быстрый и действенный контроль за расходованием государственных средств, чем в дореформенный период. Был установлен контроль и за получением некоторых видов государственных доходов (питейного, сахарного, от почтового ведомства и др.). По новому положению на государственный контроль возлагалась также задача предварительного рассмотрения годовых смет, представляемых ведомствами при составлении бюджетной росписи, и годового отчета об исполнении государственного бюджета⁷⁸.

Реформа 1862 г. в области  государственного контроля, таким образом, представляла собой некоторый шаг  вперед. Она в какой-то мере способствовала ослаблению того произвола в расходовании государственных средств, который был характерен для николаевской России.

Консервативные министры Александра II добивались значительного  ограничения первоначального проекта Татаринова о преобразовании контрольного дела. Особенные нападки вызвал принцип предварительного контроля. Еще при обсуждении данного вопроса в комиссии под председательством Гурьева большинство министров высказывалось против предварительного контроля и требовало существенного ограничения этого принципа. Комиссия приняла решение, по которому государственному контролю было предоставлено право не приостанавливать, а обжаловать перед руководителями центральных ведомств неправильные распоряжения о расходовании государственных средств. Однако и такое половинчатое решение не удовлетворяло консервативных царских министров. Министр финансов Рейтерн также считал предварительный контроль неосуществимым. При окончательном утверждении реформы Александр II исключил раздел, посвященный предварительному контролю.

В организации государственных  финансов на место архаического принципа специализации доходов (когда каждая расходная статья обеспечивалась собственным доходным источником) был последовательно проведен принцип специализации кредитов (строгое целевое использование ассигнованных в соответствии с утвержденными сметами средств, полученных за счет поступления государственных доходов, без различия источников этих доходов)⁷⁹.

Правила устанавливали  новую схему бюджетного процесса. Каждое министерство и главное управление ежегодно должно было составлять «об ожидаемых по его ведомству доходах и предстоящих ему расходах финансовые сметы по особо установленным формам». Далее сметы препровождались в Министерство финансов, Государственный контроль и Государственный совет. Минфин проверял сметы и составлял государственную роспись доходов и расходов. После чего министр финансов составлял соображения о статьях расходов, которые могут быть сокращены, и об источниках покрытия предстоящего дефицита. Государственный контроль по всем сметам производил проверку сметных предположений против действительного исполнения предыдущих смет. Департамент государственной экономии Государственного совета по получении от Минфина и Госконтроля смет и замечаний на них, рассматривал эти документы в совместном заседании с министрами «по части коих последовали замечания», и составлял собственное заключение. Последнее выносилось на общее заседание Государственного совета. После рассмотрения росписи Госсоветом, она поступала на утверждение.

Утвержденная императором  государственная роспись (прежде составлявшая государственную тайну) подлежала обнародованию.

Все сверхсметные кредиты, согласно Правилам, должны были утверждаться в том же порядке, что и сметные назначения. Единственное исключение –«сверхсметные кредиты, требующие, по военным и политическим обстоятельствам, особой быстроты и тайны, испрашиваются непосредственными всеподданнейшими докладами генерал – адмирала и министров военных и иностранных дел».