Земская реформа 1864 г.

Необходимо выделить особенности этой ситуации и обратиться к делению земских расходов на обязательные и необязательные. К первым относились местные повинности, ко вторым - местные "нужды". В земской же практике в течение более чем 50 лет существования земств центром внимания были расходы "необязательные". Весьма показателен тот факт, что в среднем земство за все время своего существования истратило треть собранных с населения средств на народное образование, треть - на народное здравоохранение и только треть - на все остальные потребности, включая в них и обязательные повинности. Сложившаяся практика, таким образом, не подтверждала аргументы сторонников отмены выборного начала для крупных землевладельцев. Когда кроме раскладки повинностей на земстве лежали обязанности заботы о народном образовании, просвещении, продовольственных делах, по необходимости самой жизнью поставленные выше забот о раскладке повинностей, лица, получающие огромные доходы, объективно не могли быть заинтересованы в этих делах, в то время как для средне- и малообеспеченных людей эти предметы ведения земских учреждений составляли насущную потребность.

Земская  реформа проводилась  не повсеместно и не одновременно. К концу 70-ых гг. земства были введены  в 34 губерниях Европейской России и в Области войска Донского (в 1882 г. ликвидированы). Многие национальные и другие районы Российской империи земств не имели. Согласно «Положению о губернских и уездных земских учреждениях» земства вводились только в великорусских губерниях, в которых преобладало русское дворянство. Из 78 губерний России «Положение» распространилось на 34 губернии. Земская реформа не распространялась на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, в которых не было или почти не было дворянского землевладения, и на национальные окраины России: остзейские губернии (здесь было свое местное управление, подчиненное немецким баронам), Литву, Польшу, Белоруссию, Правобережную Украину (в этих регионах среди землевладельцев преобладало польское дворянство), на Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию. Но и в тех 34 губерниях, на которые распространился закон о земствах, земские учреждения вводились не сразу.²

Все места, ведавшие до 1864 года делами о земских повинностях, общественном призрении, народном продовольствии (квартирные комитеты, дорожные комиссии, комиссии народного продовольствия, больничные советы), упразднялись. Из ведения дворянского самоуправления изымались все дела, относящиеся к местному хозяйству губерний и уездов.

В систему земских  учреждений входили:

Земские избирательные  съезды, задача которых ограничивалась избранием один раз в три года земских гласных (т.е. выборных членов городских собраний), земские собрания и земские управы.

Земские избирательные  съезды являлись первым элементом системы  земских учреждений. Система земского представительства основывалась на принципе всесословности. Как было сказано выше -  выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных съездах - от трех избирательных курий.

На съездах уездных  землевладельцев и городских  избирательных съездах могли  выбирать гласных только от «своих», в то время как сельским выборщикам разрешалось выбирать от себя в качестве гласных и землевладельцев, не участвовавших в этой курии, и местных священнослужителей. Лишены были избирательного права лица моложе 25 лет; лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; опороченные по суду или общественному приговору; иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

Земские собрания формировались на избирательных съездах. Земское  собрание избиралось один раз в три  года, собиралось регулярно раз в год, но если возникали чрезвычайные обстоятельства, то чаще. Выборы в губернские земские собрания происходили на уездных земских собраниях из расчета — один губернский гласный на шесть уездных. Председатель земского собрания не избирался, им по должности был предводитель дворянства: в уезде — уездный, в губернии — губернский.

Уездные земские собрания находились в определенной зависимости  от губернских и самостоятельно решали следующие вопросы: раскладка внутри уезда государственных и губернских сборов, которая была возложена законом или распоряжением правительства на уездные учреждения; составление предварительных предположений для губернских смет о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, отнесенных к разряду губернских, представление означенных предположений в губернское земское собрание; предоставление губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства; разрешение на открытие торгов и базаров. Отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных, изменение направления уездных земских дорог; содержание бечевников, представление через начальника губернии ходатайств об отнесении по уважительным причинам содержания бечевников за счет казны; местные распоряжения и надзор по указаниям губернской управы в пределах уезда по устройству губернских путей сообщения, по исполнению потребностей сообщения и взаимному страхованию, представление губернскому земскому собранию отчета о соответствующих действиях.

К исключительной компетенции губернских земских учреждений относилось: разделение на уездные и губернские: земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей, заведений общественного призрения, а также изменения в этом разделении; дела об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сроков существующих; дела об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении уже существующих; представление через начальника губернии ходатайств о перенесении по уважительным причинам земских дорожных сооружений в разряд государственных; дела по взаимному земскому страхованию имущества от огня; раскладка между уездами сумм государственных сборов, возложенная на земские учреждения по закону или особому высочайшей властью утвержденному распоряжению правительства; рассмотрение и разрешение затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок уездных сборов; рассмотрение жалоб на действия земских управ.

Положение 1864 года не содержало  четкого определения функций  земств. Основной их задачей считалось  упорядочение выполнения земских повинностей. В статье 2 Положения содержался перечень занятий для земств, в принципе возможных, но не всегда обязательных. К ним относились: заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства, земскими благотворительными заведениями; попечение «о развитии народного продовольствия», местной торговли и промышленности; управление взаимным земским страхованием имущества; участие в попечении о народном образовании и народном здравии (в хозяйственном отношении); раскладка государственных денежных сборов, разверстка которых возложена на земство; взимание и расходование местных сборов.

Земские учреждения имели  право, на основании общих гражданских  законов, приобретать и отчуждать  движимое имущество, заключать договоры, принимать обязательства, выступать в качестве истца и ответчика в судах по имущественным делам земства.

Закон весьма неопределенно  в терминологическом смысле указывал отношение земских учреждений к  различным предметам их ведения, говоря то о "заведовании", то об "устройстве и содержании", то об "участии в попечении", то об "участии в делах". Тем не менее, систематизируя эти употребленные в законе понятия, можно сделать вывод, что все дела, находящиеся в ведении земских учреждений, могли быть поделены на две категории:

1) те, по которым земство  могло принимать решения самостоятельно (сюда относились дела, по которым  земским учреждениям предоставлялось  право "заведования", "устройства  и содержания");

2) те, по которым земству  принадлежало лишь право содействовать  "правительственной деятельности" (право "участия в попечении" и "воспособления").

Соответственно этому  делению распределялась и степень  власти, предоставленной Законом 1864 г. органам земского самоуправления. Земские учреждения не имели права  непосредственного принуждения частных лиц. Если появлялась необходимость в таких мерах, земство должно было обращаться к содействию полицейских органов. Лишение органов земского самоуправления принудительной власти являлось естественным следствием признания за земством исключительно хозяйственного характера.

Первоначально земским  учреждениям не было предоставлено  также право издавать обязательные для населения постановления. Закон  представлял губернским и уездным  земским собраниям лишь право  представлять через губернскую администрацию ходатайства правительству по предметам, касающимся местных хозяйственных польз и нужд. Видимо, слишком часто меры, признаваемые земскими собраниями необходимыми, превышали пределы предоставленной им власти. Практика деятельности земств показала недостатки такой ситуации, и оказалось необходимым для плодотворного осуществления земством своих задач наделить его губернские и уездные органы правом издания обязательных постановлений, но сначала по вполне определенным вопросам. В 1873 г. 16 июня было принято Положение о мерах против пожаров и по строительной части в селениях, которое предоставило земству право издавать обязательные постановления по этим вопросам. В 1879 г. 9 марта земствам было предоставлено право издавать обязательные акты по предупреждению и прекращению "повальных и заразительных болезней".

Земские управы были исполнительными  органами земских учреждений. Их личный состав избирался на первом заседании  земского собрания нового созыва. Чиновники  местных казенных палат, уездных  казначейств, лица духовного звания были лишены этого права. В земских управах дворяне преобладали абсолютно: 89,5 % гласных всех губернских управ против 1,5 % крестьян и 9 % прочих.³

Губернская управа состояла из 6 членов и председателя, выбиралась на три года. Кандидатура председателя губернской управы утверждалась министром внутренних дел.

Уездная управа состояла из председателя и двух членов, кандидатура  председателя утверждалась губернатором.

В обязанность управ  входило выполнение распоряжений земских  собраний. Кроме того их обязанности включали: составление губернских смет, раскладок и отчетов; подготовка нужных собранию сведений и заключений; надзор за поступлением земских доходов и расходованием земских сумм; представление в суде интересов земства по имущественным делам; распоряжение с разрешения губернатора о своевременном созыве и об открытии земских собраний.

В обязанности губернских управ входило еще и рассмотрение жалоб на уездные управы, а также  образование канцелярий при них.

Важным принципом деятельности управ была гласность. Положение 1864 года предусматривало, что все сметы, раскладки, отчеты управ, а также результаты ревизий печатаются для всеобщего сведения в «Губернских ведомостях». До 1866 года материалы собраний и управ печатались без предварительной цензуры, за исключением постановлений, нуждавшихся в утверждении губернатора.

Компетенция губернских и уездных земских учреждений была различной, распределение предметов  ведения между ними определялось тем положением закона, что хотя те и другие ведают один круг дел, но в ведении губернских учреждений находятся предметы, касающиеся всей губернии или сразу нескольких уездов, а в ведении уездных - касающиеся только данного уезда. Отдельные статьи закона определяли исключительную компетенцию губернских и уездных земских собраний.

Дело в том, что в  период введения земских учреждений самым важным вопросом для крестьянства и самым безразличным для иных сословий был вопрос натуральных  повинностей: постойной, подводной  и дорожной. Перевод натуральных  повинностей в денежные был важнейшим шагов в относительном уравнивании сословий, так как в отличие от натуральных денежные повинности должны были нести все сословия, а не только крестьянство.

Земские учреждения функционировали  вне системы государственных  органов и в нее не включались. Служба в них считалась общественной обязанностью, гласные не получали вознаграждения за участие в работе земских собраний, а должностные лица земских управ не считались государственными служащими. Оплата их труда производилась из земских средств. Следовательно, и административно, и финансово земские органы были отделены от государственных.

Содержались земства  за счёт земских повинностей. Повинности делились на общегосударственные и  губернские, расходы на которые определялись соответственно в центре или на местах, в губерниях. Частные сборы назначались губернскими органами власти. Сметы расходов общих и частных земских сборов утверждал император. По особым указам центральных органов власти вводились особые и отдельные сборы по губерниям, а иногда и в целом по стране. В указе от 9 января 1836 г. Сенат учредил налог "на содержание земской полиции" в размере 0,3 руб. с души, что в 1835-1839 гг. составляло по реальной мере стоимости около 0,08 руб. Далее этот налог был определён в сумме 0,09 руб. с души. Его оклад в 1840-1870 гг. по реальной мере стоимости равнялся 0,06-0,09 руб. По отдельным губерниям периодически объявлялись временные земские сборы. Так, в 1814 г. было принято решение "собрать с крестьян губернии в пользу г. Архангельска с окладной души на городскую почтовую станцию по 6 коп., на содержание Новодвинской крепости по 3,5 коп., на квартиры для военнопленных по 3 коп., на квартиры для военных с 57 360 душ по 14 коп. и по Мезенскому уезду по 6,5 коп.". По Мезенскому уезду общая сумма этого дополнительного губернского сбора составила 19 коп. с души (по реальной мере стоимости - 3,8 коп.).⁴

В 1867 году был принят закон, запрещавший любые отношения  между земствами разных губерний, даже по общим делам управления. Все печатные издания были подчинены цензуре губернатора. Было установлено, что отчеты земских управ должны печататься с разрешения губернатора и в количестве, не превышающем число гласных. Таким образом, местное население полностью утратило возможность контролировать деятельность земских учреждений. Складывались ситуации, когда вновь избранные в собрании гласные не могли ознакомиться с тем, как работали их предшественники.

Отделив хозяйственную  область от общей администрации, правительство раздробило местное  управление между различными коронными и земскими учреждениями, что пагубно отражалось на всем ходе местной деятельности. Часто одна и та же область местных дел была в ведении различных инстанций. Земства могли, например, нанять помещение для школы и взять на себя ее содержание, но не имели права, по закону, руководить обучением в этой школе, не могли составлять программы, контролировать учебно-воспитательный процесс, так как это считалось функцией государственных органов.

Притеснялись земства и на экономическом  фронте. Так как среди первых земских деятелей преобладали представители земледелия, а не промышленности, то для пополнения земских бюджетов они попробовали эксплуатировать в значительной мере промышленность и торговлю. Так, в некоторых местах земские управы облагали гильдейские свидетельства в 2.5 раза высшими сборами, нежели сборы, взимаемые с них казной. В других местах они начинают так сильно облагать лесопромышленников, что те даже сокращали свою деятельность. В результате в январе 1866 г. был издан циркуляр, ограничивающий право обложения земствами сплавных лесов.