Государственная служба как социальный институт

      Вспомогательные принципы государственной  службы.

• принцип оптимизации государственного управления, который заключается в совершенствовании управляемой и управляющей подсистем;
• принцип разумной управляемости, согласно которому обычная норма управляемости колеблется от трех до семи непосредственно подчиненных руководителю исполнителей;
• принцип делегирования полномочий, когда руководитель или вышестоящий орган передает часть своих функций подчиненным без активного вмешательства в их действия;
• принцип соответствия, который имеет две стороны: с одной – работник должен соответствовать интеллектуальным и физическим возможностям исполнителя;
• принцип автоматического замещения отсутствующего, при котором отсутствующий работник должен замещаться автоматически на основе действующих служебных должностных инструкций и регулироваться формально;
• принцип первого руководителя, заключающийся в том, что контроль за ходом работ должен быть оставлен за первым руководителем, так как только он имеет право и возможность решать или поручать решение любого вопроса;
• принцип единоначалия, при котором подчиненные должны получать приказания только от одного начальника;
• принцип эффективности организационной структуры, состоящий в том, что она эффективна только тогда, когда способствует достижению поставленных целей при минимальных затратах труда и ресурсов;
• принцип единства доверия и проверки, сформулированный в поговорке: «Доверяй, но проверяй!»;
• принцип допустимости ошибки, который предусматривает правило: «Исполнитель имеет право на ошибку!», что обязывает предусматривать подстраховку и перестраховку;
• принцип основного звена предполагает, что не следует размениваться на мелочи, всегда надо ориентироваться на главное и основное в своей работе. [4.]

      Таким образом, определение государственной службы наиболее доступно и понятно дается в Федеральном законе РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Мы проследили многообразие функционального аппарата РФ, также изложили разделение государственной службы на ее основные виды, такие как федеральная государственная служба, военная служба, правоохранительная служба и др. 
 
 

      2. Институт государственной службы

      2.1. Становление института  государственной  службы в РФ 

      Процесс упорядочения публично-правовых отношений, определения и закрепления соответствующих норм, статусов и ролей, приведение их в систему, способную удовлетворять потребности общества в укреплении порядка и стабильности, называется институционализацией. Следует отметить, что государственная служба в нашей стране находится в стадии становления. Еще не проявились в полной мере такие признаки этого института, как культурные символы, кодекс поведения, идеология. Процесс институционализации государственной службы включает ряд этапов:

1. Возникновение общественной потребности в профессиональном аппарате, способом осуществлять функции государства.

      Длительное  время вплоть до конца 20в. государственная  служба представляла собой  традиционный правовой институт, обслуживающий государство. Однако по мере самоорганизации гражданского общества нарастает социально-правовая ориентация государства. Занимая подчиненное по отношению к праву положение, оно становится на службу граждан. Изменяется и роль государственной службы – предоставление публичных услуг населению, необходимых для социальной интеграции общества. Таким образом сугубо правовой институт государственной службы трансформируется в социальный.

      Гражданское общество, формируя общественное мнение, устанавливает контроль над государственной  службой. Тем самым осуществлению  державной власти бюрократии ставится гражданский заслон. Основной заботой чиновников является служение обществу, а власть, которой они обладают, - лишь средством достижения этого результата. Такой выход государственной службы на общественную арену приводит к принципиальному изменению отношений между чиновником и гражданином. Пользуясь услугами государственной службы, гражданин оказывается их потребителем. Он не сносит предписаний сверху, но извлекает пользу из действий администратора, удовлетворяющего его потребности. Гражданин становится не верноподданным, а партнером государства.

      Итак, современный институт государственной  службы переживает глубокую трансформацию. Он регулирует автономную деятельность чиновников, выполняющих функцию посредников между государством и обществом. Политики, чиновники и граждане взаимодействуют как партнеры. Институциональная независимость чиновников от политиков обусловлена их социальной ответственностью за производство государственных решений и оказание публичных услуг гражданам.

2. Процесс институционализации государственной службы предусматривает интериоризацию соответствующих норм и ценностей, утверждение кодекса поведения чиновников. Кодекс является важной частью социального контроля, он дает представления о правилах поведения государственных служащих. Но кодекс этот пока еще не разрабатывается . В тоже время Указом Президента РФ № 885 12 августа 2002г. утверждены «Общие принципы служебного поведения государственных служащих, которые диктуются общепринятыми нормами этики применительно к задачам государственной службы. Они конкретизируют ценности независимости (служить всем, а не отдельным слоям населения), бескорыстия (избегать коррупционно опасных ситуаций), нейтральности (по отношению к политическим партиям), профессиональной чести (поддерживать деловую репутацию), терпимости (уважать обычаи и традиции народов), сдержанности (в оценках государственных органов и их руководителей).

      Усвоение  этих ценностей чиновниками осуществляется в процессе профессиональной социализации. Со времени служащий настолько привыкает к предписанным нормам, что их соблюдение становится для него обычной практикой. Вместе с тем институт государственной службы осуществляет контроль за поведением чиновников, применяя разнообразные санкции к нарушителям, вплоть до уголовного преследования.

3. Заключительная фаза институционализации – организационное оформление, создание статусно-ролевой структуры, охватывающей всех государственных служащих. Институционализированная роль – это устойчивая совокупность поведенческих ожиданий, отступление от которых подвергается осуждению. Даже президент государства, обладающий значительной властью, вынужден признавать рамки институциональной роли. Попытки управления, игнорирующие ролевые ожидания, как правило, ведут к утрате влияния должностного лица. [4.]

      2.2 Функционирование  института государственной  службы 

      Специфика института государственной службы определяется целями и направлениями деятельности, выражается в его функциях. Этот институт отличается двойственной направленностью своей активности. Во-первых. Он призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, выработанную исполнительной властью. Во-вторых, обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения. Административные учреждения должны предоставлять гражданам, социальным группам и организациям разнообразные услуги, проявлять заботу об удовлетворении их нужд и потребностей. Население оплачивает эти услуги и находится в равноправном положении с чиновниками.

      Таким образом, в публично-правовых связях на смену административной системе  подчинения приходят партнерские отношения  между государством и гражданами. Именно это определяет общие и  особенные функции государственной  службы. Как элемент социальной структуры институт госслужбы выполняет связующую роль между государством и обществом, воспроизводит публично-правовые отношения. Обладая определенной совокупностью социальных норм, этот институт стандартизирует поведение чиновников, делает его предсказуемым. Его основная функция – администрирование. Государственные служащие осуществляют прогнозирование, планирование, разработку решений, контроль, надзор, то есть  работы по осуществлению всех стадий управленческого цикла.

      Исходя  из основной задачи – администрирования, служащие государственных органов выполняют стратегические, социальные, защитные, материально-технические, финансовые, коммунальные, регистрационные общие функции. Из общих вытекают особенные функции госслужбы. Их выполняют служащие государственных учреждений. Надо отличать функции государственных органов от функций государственных учреждений. Под функцией государственного органа понимается деятельность, направленная на достижение его цели,  а под функцией государственного учреждения – публичная услуга. Например, государственный орган выполняет социальную функцию, а его учреждения – публичные услуги в области образования, культуры, физкультуры, здравоохранения, занятости и безработицы, социального обеспечения, опеки и попечительства.

      Государственные учреждения активно занимаются заключением и выполнением административных договоров, регистрацией малых предприятий, лицензированием и квотированием. Подобная практика позволяет государственным органам установить определенные стандарты в отдельных сферах деятельности: торговле, общественном питании, бытовом обслуживании, обучении. Расширяется работа административных структур по систематическому сбору информации для принятия государственных решений. По таким вопросам как экологическая, технологическая безопасность установлен мониторинг, проводится экспертиза, расследование. Развивается дискреционная деятельность, то есть решение административно-правовых вопросов по собственному усмотрению.

      Для успешного выполнения внешней, административной функции, институт государственной службы выполняет внутренние, вспомогательные функции в отношении чиновников. Они направлены на правовое, финансовое, организационное, информационное обеспечение деятельности должностных лиц. Если не созданы условия для выполнения задач чиновников, не организовано делопроизводство, хозяйственное обслуживание, повышение квалификации, институт госслужбы не сможет исправно выполнять общие и особенные функции. Выделяют следующие функции института гоослужбы:

• организационная функция. Институт госслужбы осуществляет рациональный подход к построению бюрократической организации, сбалансированности должностных структур, согласованности всех ее звеньев, оптимизации управленческих процедур и технологий, упорядочению совместной деятельности чиновников;
• регулятивная функция. Институт госслужбы обеспечивает регуляцию взаимоотношений между должностными лицами на основе выработанных шаблонов поведения. Каждый чиновник выполняет ролевые требования, административные предписания и знает, что ожидать от окружающих людей;
• интегративная функция. Посредством правовых норм, правил и санкций институт гоосслужбы создает условия для сплоченности, взаимозависимости и взаимоответственности людей. Имеется в виду общеобязательность государственных решений. Интегративные процессы повышают устойчивость элементов социальной структуры;
• транслирующая функция. В связи со сменой поколений в институте госслужбы предусмотрен механизм передачи социального и профессионального опыта, который позволяет чиновникам социализироваться, то есть освоить его ценности, нормы и роли;
• коммуникативная функция. Институт госслужбы производит информацию для служебного пользования и для внешних отношений с другими институтами. Через канал госслужбы налаживается взаимодействие государства и общества, изучается общественное мнение, корректируется государственная политика.

      Наряду  с официально заявленными, очевидными для всех, институт госслужбы выполняет  и латентные функции. К скрытой  функции, например, относится приобретение чиновником высокого социального статуса. Функция может быть явной для одних служащих и латентной для других. Так, одним на госслужбе важно реализовать свой профессиональный интерес, а другим завязать контакты, связи, «сделать карьеру».

      В условиях резких социальных перемен  нередко возникает ситуация, когда изменившиеся потребности не находят адекватного отражения в функциях института госслужбы. Внешне такое поведение института может выражаться в недостатке подготовленных кадров, средств. Несоответствие деятельности института характеру потребностей общества снижает значение его служебной роли, что ведет к перерождению функций в символическую, ритуальную деятельность.

      Эффективное функционирование института госслужбы  во многом зависит от хабитуализации, типизации и легитимации. Рассмотрим указанные факторы институциализации государственной службы.