Государство и церковь

В тоже время  распределение финансовых ресурсов происходит не в пользу многодетных  семей: размер денежных выплат в расчете  на одного члена семьи существенно  выше в семьях без детей. Размер помощи зависит от типа населенного пункта: в крупных городах денежные выплаты  выше, а в мелких населенных пунктах  и на селе - чаще оказывается помощь в натуральном виде. Неденежные социальные программы в большей степени  направлены на поддержку семей с  детьми. Чаще всех участниками неденежных социальных программ становятся многодетные  семьи, имеющие высокий риск попадания  в число бедных. Следовательно, можно  говорить об определенной роли социальных программ органов социальной защиты для многодетных домохозяйств.

Таким образом, можно сказать, что многодетная  семья - это в большинстве случаев  малообеспеченная семья.

Реальные  доходы многодетной семьи резко  упали, что привело к увеличению издержек на питание и уменьшению всех других видов расходов. В структуре  доходов роль пособия на детей  не велика, хотя и дает некоторую  прибавку к семейному бюджету.

Данная  трудность влияет как на внутрисемейные отношения, так и на отношения  семьи с социальным окружением.

Все вышеперечисленные  в проблемы многодетной семьи  очень сильно влияют на каждого члена  семьи, особенно на подрастающих детей, и чтобы более или менее  сгладить влияние отрицательных  факторов многодетности, необходимо изучать  положение многодетной семьи  с различных сторон.

2.2 Анализ законодательства в сфере государственной поддержки многодетных семей.

Право многодетных  семей на социальную защиту проистекает  из конституционных принципов, обусловленных  социальной природой Российского государства. Главные направления и механизмы  реализации государственной семейной политики определены в Указе Президента РФ от 14 мая 1996 г. №712 «Об основных направлениях государственной семейной политики».¹⁸

В целом  федеральное законодательство, устанавливающее  социальные гарантии семьям с детьми, в том числе многодетным семьям, насчитывает более 20 нормативных  правовых актов. Однако из этого не следует, что в России имеется  системный правовой комплекс обеспечения  государством мер социальной защиты многодетных семей.

Парадоксально, но факт - федеральное законодательство вообще не определяет, что такое  современная российская семья, а  тем более - неполная семья или  многодетная семья. По сути Семейный кодекс¹⁹ признает только один тип семьи - состоящей из супругов, находящихся в зарегистрированном браке, независимо от того, есть ли у них дети и сколько их. Таким образом, на законодательном уровне становится невозможным дифференцированный подход к каждому типу семьи.

Кроме того, федеральное законодательство регламентирует вопросы социальной защиты многодетной  семьи, используя такие неудачные, с точки зрения определенности содержания, термины, как «поддержка», «содействие». При том, что такого рода терминология не имеет основы в Конституции  РФ, которая оперирует терминами «социальное обеспечение» (часть 1 статьи 39; подпункт «ж» части 1 статьи 72²⁰), «социальная защита» (подпункт «ж» части 1 статьи 72).

Между тем  правовая терминология - не второстепенная вещь, она определяет качество закона, его точность, адекватность восприятия теми, кому закон адресован, в конечном счете - уровень правопорядка в стране. Любой термин

- это  идея, отражающая суть правовой  политики государства. Понятна  идея, точно определение - ясна  и государственная политика. Неопределенность  содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного  усмотрения в процессе правоприменения  и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства  и верховенства закона

Большинство федеральных законов не содержат конкретных норм, предусматривающих  определенные меры социальной защиты. Исключение составляет Федеральный  закон от 19 мая 1995 г. №81-ФЗ «О государственных  пособиях гражданам, имеющим детей», статья 15²¹ которого устанавливает размер пособия в зависимости от количества детей в семье.

До сих  пор действует нормативный (то есть заменяющий собой федеральный закон) Указ Президента РФ от 5 мая 1992 г. №431 «О мерах по социальной поддержке многодетных  семей»²². Конституционный суд неоднократно указывал на то, что в отсутствие федерального закона издание Президентом указа, восполняющего правовые пробелы, допустимо при условии, что его действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующего федерального закона. Таким образом, данный Указ носит временный характер и не освобождает федерального законодателя от необходимости принятия соответствующего федерального закона.

В то же время  имеется противоречие между положениями  Указа и положениями Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об  общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов РФ»²³, который отнес решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания многодетных семей к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. Это значит, что в федеральные законы не должны включаться положения, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта РФ, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта РФ. В полной мере такого рода ограничение распространяется и на указы Президента, ибо, как следует из части 3 статьи 90 Конституции РФ²⁴, указы и распоряжения Президента не должны противоречить федеральным законам.

Устранение  указанного противоречия возможно двумя  путями: отмена данного Указа. В этом случае субъекты РФ будут полностью самостоятельны в выборе правовых форм и способов обеспечения социальной защиты многодетных семей, что может привести к неоправданным различием в уровне социальной защиты граждан в зависимости от места их проживания; принятие вместо упомянутого Указа специального федерального закона, который при этом не должен будет содержать норм, определяющих объем и порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов РФ. В случае включения в федеральный закон такого рода норм их финансовое обеспечение должно будет осуществляться за счет субвенций из федерального бюджета.

Во всяком случае, в отсутствие федерального закона Указ Президента РФ от 5 мая 1992 г. №431 «О мерах по социальной поддержке  многодетных семей»²⁵ выступает в определенном смысле эталоном уровня социальной защиты многодетной семьи, ибо содержит минимальный набор мер социальной защиты, который должен обеспечиваться в регионе: льготы по оплате коммунальных услуг (в размере не менее 30% от установленной стоимости); первоочередной прием детей в дошкольные учреждения; бесплатное питание для учащихся общеобразовательных и профессиональных учебных заведений; бесплатный проезд на внутригородском транспорте; бесплатная выдача лекарств, приобретаемых по рецептам врачей, для детей в возрасте до 6 лет; бесплатное посещение музеев, парков культуры и отдыха, а также выставок не менее одного раза в месяц; оказание необходимой помощи многодетным родителям, желающим организовать фермерские хозяйства, малые предприятия и другие коммерческие структуры; обеспечение первоочередного выделения для многодетных семей садово-огородных участков; содействие предоставлению многодетным семьям льготных кредитов, дотаций, беспроцентных ссуд на приобретение строительных материалов и строительство жилья; и ряд других мер.

В то же время следует отметить, что региональное законодательство, в отличие от федерального, в части регулирования права  на социальную защиту многодетных семей  более развито, содержательно и  разнообразно. Так, помимо мер, предусмотренных  Указом Президента РФ от 5 мая 1992 г. №431 «О мерах по социальной поддержке  многодетных семей»²⁶, субъекты РФ установили за счет собственных бюджетных средств дополнительные меры социального обеспечения многодетных семей. В частности: субсидии в размере 50% абонентской платы за телефон; дополнительное ежемесячное пособие на каждого ребенка из многодетной семьи; бесплатное предоставление физкультурно-спортивных услуг государственными и муниципальными учреждениями физкультуры и спорта; бесплатное оказание социально-экономических, социально-медицинских, социально-психологических, социально-педагогических, социально-правовых, социально-бытовых и иных социальных услуг государственными учреждениями социального обслуживания; обучение и переобучение членов многодетной семьи в учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования с учетом конкретных потребностей экономики области за счет средств областного бюджета.

Однако  существенное нормативное многообразие в социальной сфере не всегда оправданно, так как при отсутствии гарантированного минимума мер социальной защиты может  возникнуть ситуация конституционного неравенства прав граждан в зависимости  от места их жительства. Каким бы

разнообразным и развитым ни было региональное законодательство, это не освобождает Российское государство  от обязанности обеспечить единый федеральный социальный стандарт социальной защиты многодетной семьи на всей территории РФ.

Кроме того, отсутствие на уровне федерального законодательства системного подхода к решению  вопросов обеспечения социальной защиты различных типов семей проявляется  на уровне регионального законодательства также в виде терминологической  путаницы, использовании одних и  тех же понятий в различных  смыслах, в их общей неопределенности и расплывчатости. Такого рода неопределенность неизбежно оборачивается произвольным применением норм и создает у  граждан, которым эти нормы адресованы, ощущение незащищенности и недоверия  к власти и закону.

Если  попытаться систематизировать меры социальной защиты многодетных семей, исходя из того смысла, который применительно  к отдельным их видам определен  федеральным законодателем и  вытекает из этимологии слов, используемых в региональном законодательстве, то система мер социальной защиты многодетной  семьи могла бы выглядеть следующим  образом:

меры  социального обеспечения, предоставляемые  в виде государственной (для малообеспеченных многодетных семей) и иной социальной помощи, - социальные пособия, субсидии, компенсации, социальные услуги, жизненно необходимые товары;

иные  меры социальной защиты, в том числе  предоставление льгот в процессе реализации многодетными семьями их законных прав; меры общественного  поощрения многодетных семей, добросовестно  воспитывающих детей.

        Глава 3. Проблемы многодетных семей в России.

Необходимо отметить несколько  принципиальных моментов, касающихся непосредственно многодетной семьи.

Во-первых, говоря об указанной семье, надо подразумевать не только проблемы, возникающие в ней самой, но и  проблемы детей, проживающих в подобных семьях.

Во-вторых, проблемы многодетной семьи  различаются в зависимости от места ее проживания: разных регионов страны, города или деревни. Имеются  существенные расхождения между  регионами с высокой рождаемостью, где, следовательно, таких семей  много, и регионами с низкой рождаемостью, где их мало. Поэтому действенная  помощь многодетной семье должна оказываться с учетом местных  условий, возможностей, пожеланий и  мнений населения.

В-третьих, многодетные семьи не представляют собой однородную массу. Все они, несмотря на наличие общих  проблем, резко отличаются друг от друга.

Главная проблема многодетных семей - материальная В настоящее время  с рождением каждого ребенка  доход семьи резко уменьшается. Многочисленные исследования показывают самую тесную взаимосвязь между  числом проживающих в семье детей  и доходами, приходящими на каждого  члена семьи, а в более общем  плане - степенью ее обеднения. В семьях, состоящих из шести человек и  более, совокупный доход, приходящийся в среднем на каждого члена, в 2,2 - 2,8 раза ниже, чем в семьях, состоящих  из двух человек, и в 1,8 - 2,1 раза ниже, чем в семьях из трех человек. Можно  сказать, что рождение в семье  третьего ребенка в подавляющем  большинстве случаев приводит к  малообеспеченности. Многодетные семьи  и прежде были материально уязвимой категорией населения, а современные  инфляционные процессы бьют по ним  больше, чем по обществу в целом  и вынуждают экономить на самом  необходимом - на многих продовольственных  и почти на всех промышленных товарах. Чаше всего такие семьи имеют  и плохие жилищные условия.

Сегодня подростки из многодетной  семьи говорят о хроническом  заболевании и о частых простудах  чаще, чем подростки из небольших  семей. Среди подростков из многодетных  семей много курящих как мальчиков, так и девочек. Начиная с пятого ребенка, резко возрастает вероятность  увеличения детской смертности и  рождения неполноценного, то есть с  пороками развития ребенка. Не менее  половины детей, рожденных в многодетных  семьях, попадают в группу повышенного  риска по медико-биологическим показателям.

У всех детей  из многодетных семей имеется  и общая социальная проблема, специфически связанная с многодетностью. У  них чаще наблюдается заниженная самооценка, неадекватные представления  о значении собственной личности, что может отрицательно сказываться  на всех их последующей судьбе. В  многодетных семьях "проблемных" детей и подростков около 10-15%²⁷. Именно они должны быть первоочередным объектом деятельности социального работника, но не потому, что они "плохие", а потому, что им плохо.

Из сказанного выше становится ясно, что именно развитие детей в многодетных семьях нуждается  в первоочередном внимании общества.

Многодетную семью все специалисты единодушно относят к семье "группы риска". Как правило, эти семьи являются экономически неблагополучными, особенно в тех случаях, когда родители (один или оба) нетрудоспособные или  безработные, отсутствует один из родителей, низкая заработная плата родителей, в семье физически или психически больные дети, лечение которых  требует финансовых затрат.