Общественное призрение и благотворительность в Англии, Франции, Германии, Италии в конце 19 – начале 20 вв

Педагогический подход в  деле помощи детям с недостатками в развитии и поведении, в деле обучения и воспитания детей с  аномалиями в развитии интеллекта формируется в 19 в. За его реализацию выступают как педагоги, так и врачи, общественные деятели.

Сторонником медико-педагогического  подхода в обучении и воспитании умственно отсталых детей выступил известный французский психиатр  Жан Итар (1775 – 1838). ¹⁹

В связи с необходимостью дифференциации содержания обучения в  зависимости от психических возможностей и способностей детей выделяется психолого-педагогическое направление  в работе с аномальными детьми. В первой четверти 20 в. французский педагог Жан Филипп и врач Поль Гонкур, изучая школьников с психическими аномалиями, пришли к выводу, что критерием их ненормальности является неспособность обучаться обычным образом. Они разделяли таких детей на две группы: неизлечимых или малоизлечимых детей, чья жизнь в обществе невозможна без опеки, и излечимых детей, у которых умственная отсталость обусловливается отставанием в развитии от нормальных сверстников.

На рубеже веков известный  итальянский педагог  Мария Монтессори (1870 – 1952) создает ортофеническую школу для отсталых детей, где применяет систему сенсомоторного воспитания слабоумных детей как основу лечебной педагогики. В разработке основ новой научной педагогики М. Монтессори опиралась на сочетание ее с антропологией, психологией и медициной. ²⁰

Итак, развитие общественного призрения и благотворительности в Западной Европе шло по следующим этапам: сначала благотворительность была главным источником социальной поддержки для бедных и направлялась на физическое выживание бедных; затем западноевропейские страны ввели социальное страхование для покрытия рисков по старости, производственных травм и болезней для рабочих в отдельных отраслях, в дальнейшем эти схемы были расширены на всех рабочих; позже, в начале 20 в. страны Западной Европы расширили систему социальной защиты на все аспекты производственной и частной жизни.

При этом общественное призрение  и благотворительность находились в центре внимания не только государства  с точки зрения нормативно-правового  регулирования, но и медицины, педагогики и практики в связи с проблемами психических нарушений не только взрослых, но и детей, нуждавшихся в особых условиях воспитания, обучения и содержания.

2.2. Системы общественного призрения и благотворительности Англии, Франции, Германии, Италии в конце 19 – начале 20 вв.

Рассматривая общественное призрение и благотворительность  в Англии, отметим, что  в 1834 г. было произведено коренное преобразование общественного призрения. Реформа коснулась, во-первых, органов общественного призрения: приходы оказались слишком мелкими единицами и были заменены группами приходов. Во главе этих новых территориальных единиц (участков) был поставлен совет попечителей, избираемых плательщиками налога; прежние должностные лица городских попечительств сохранились в качестве оценщиков и сборщиков налога. Круг ведомства этих советов стал постепенно расширяться, особенно в сельских округах, так как на налог в пользу бедных были отнесены расходы на санитарные и школьное дело и отчасти на пути сообщения. ²¹ Для проведения указанной реформы и для группировки приходов понадобился центральный орган. Сначала это была особая комиссия, избранная парламентом на 5 лет; позже эта комиссия получила характер постоянного учреждения и образовала ведомство местного управления, которому подчинена и санитарная часть. Оно наблюдает за местными органами общественного призрения через посредство 17 инспекторов и 37 аудиторов, проверяющих счетную часть; ему было предоставлено право переверстки округов и издания правил для выдачи пособий. Вместе с тем государственная казна взяла на себя уплату жалованья служащим по общественному призрению чиновникам от правительства, учителям в школах для бедных, врачам для бедных и пособие в 4 шиллинга в неделю на содержание каждого душевнобольного. ²²

Одновременно с реформой вновь получил силу принцип оказания помощи посредством работного дома; центральное управление стало, однако, в своих инструкциях определять случаи исключения от общего правила, вследствие чего быстро развилось призрение на воле, то есть вне рабочего дома. В 1894 г. число призреваемых в рабочих домах было 221551, призреваемых на воле – 600229. Общее число в Англии постепенно уменьшалось: в 1863 г. (промышленный кризис) они составляли 5,3 % населения, в 1887 г. – 3 %, в 1894 г. – менее 3 %.

В Англии, наряду с официальным общественным призрением, в конце 19 – начале 20 вв. существовала широко резвившаяся частная благотворительность, служившая дополнением первой, в особенности в Лондоне, и для объединения их деятельности образовалось особое общество, с разветвлениями по всему городу. ²³

Совершенно иначе, хотя и  из одинаковых начал, развились общественное призрение и благотворительность во Франции, сообразно с организацией государства и ходом его исторического развития. Три черты обусловливали собой характер французского общественного призрения, по сравнению с английским:

- антагонизм между привилегированным и податным слоями населения, что мешало образованию в деревнях общественного органа местного призрения с правом самообложения;

- сохранение монашества и могущества католической церкви с многочисленными примыкавшими к ней богоугодными заведениями;

- сильное развитие королевской власти с централизацией и бюрократизмом управления. ²⁴

Во Франции исторически  сложилась система автономных благотворительных учреждений и местных органов для помощи на дому. Автономных благотворительных учреждений было в 1884 г. 1654, с доходом в 125 миллионов и расходом в 113 миллионов. В том же году было 14700 попечительств (на 36117 общин), причем общины, имевшие у себя попечительства, заключали в себе большую часть жителей, а именно – 22 миллиона из 36. Распространены были эти бюро по департаментам очень неравномерно: например, в Северном департаменте приходилось на 661 общину 631 бюро, на Корсике — 5 бюро на 364 общины. Доходы бюро также были очень неравномерны: 644 бюро бездействовали по неимению доходов, более 1000 имели доход ниже 100 франков, в 5216 доход колебался между 100 и 500 франками, у 5000 доход превышал 1000 франков, но только в 278 общинах он был более 10000 франков.

В 1884 г. французские бюро выдали в виде пособий свыше 29 млн. франков и истратили на управление свыше 5 млн. из общего прихода в 50 млн. Раздаваемые суммы распределялись также весьма неравномерно: в Сенском департаменте средний ежегодный размер пособий на лицо составлял в 1884 г. 45 франков 50 сантимов, в других департаментах – от 15 до 16 франков. Эти пособия расходовались преимущественно в городах. ²⁵

Главными причинами недостаточного распространения благотворительных  бюро во Франции следует считать их необязательность для общины и затем их бюрократический характер: они находились в заведовании не городского управления, а особых, под председательством мэра, комиссий, 2 члена которых избирались муниципальным советом, 4 – префектом. Общинам, где не было бюро, разрешено было заменять их благотворительными комиссиями, которых в 1871 г. было 5878, выдавших пособий на 1 млн. франков.

Далее нужно принять во внимание, что и благотворительные  учреждения тратили часть своих доходов (около 7 млн.) на открытое призрение. Весьма обширна была также деятельность духовных корпораций, например общества св. Винцента, имевшего 20 лет после своего возникновения около 900 отделений, с доходом в 4 млн. франков. ²⁶

Средства благотворительных  учреждений и бюро во Франции были трех видов. Главный из них – доходы с имуществ и капиталов; из этого источника черпалась почти половина дохода благотворительных учреждений (46,8 млн. из 111 млн.) и больше трети чистого дохода благотворительных бюро (14,6 млн. из 37,8). Второй источник представляли налог на увеселения и разные сборы, третий – приплата со стороны общин и департаментов. В 1884 г. общины отпустили благотворительным бюро 12,6 млн., департаменты – за исключением Сенского – израсходовали 30 млн. на душевнобольных, детей.

Пособия, выдаваемые общинами, были крайне неравномерны: приплата Парижа составила в 1885 г. 15 млн., то есть 10 франков с каждого жителя столицы; в других крупных городах на жителя приходилось 3 франка 17 сантимов, в мелких городах – 1 франк 40 сантимов, в остальных общинах – лишь 28 сантимов. Зато парижским благотворительным учреждениям приходится помогать бедноте, стекающейся со всей страны: по данным 1872 г., из 101719 призреваемых только 22,69 % были уроженцы Парижа. ²⁷

Общий расход на общественное призрение во Франции исчислен был в 1885 г. в 184 млн. франков (в эту сумму, впрочем, включен и расход на больницы), что составляет около 5 франков на каждого жителя. Сюда вошел также расход на борьбу с нищенством и устройство особых домов для нищих. Вследствие того, что французские благотворительные учреждения со средних веков были одновременно больницами и приютами, лечение больных и теперь во Франции составляет как бы особую отрасль общественного П. Так как больницы сосредоточивались в городах, то сельское население до нынешнего века было лишено медицинской помощи. По общепринятой системе, в каждом кантоне назначался особый врач для бедных. Рядом с этим развилась другая система: бедному выдавалась особая карта, с которой он мог обращаться к врачу по своему выбору, а врач получал вознаграждение от общины по количеству данных им советов.

 После падения империи  дальнейшее развитие этого дела  остановилось; число департаментов  с врачебной помощью даже уменьшилось.  Закон 1893 г. сделал даровую  лечебную помощь обязательной  для общин; для этой цели  он предоставил общинам право  взимать дополнительные сборы  к налогам.

Дальнейший важный шаг  на пути развития общественного призрения во Франции представляет доклад парламентской комиссии, составленный Равареном, по которому проектировалось сделать обязательным для общин содержание стариков свыше 70 лет и неизлечимых и принять меры против тех, кто просит милостыню или добывает ее обманом. ²⁸

Италия отмечена еще большим, чем Франция, преобладанием  благотворительных учреждений, находившихся в большей или меньшей связи с церковью и духовными корпорациями. Но Италия не переживала, подобно Франции, периода бюрократической централизации и государственных реформ; ее многочисленные благотворительные учреждения представляли в 19 в. полный застой. ²⁹

В Германии в конце 19 – начале 20 вв. общественное призрение и благотворительность основывались на инициативе граждан, общественности. Заметное улучшение дел по части общественного призрения и благотворительности следствием просветительного и филантропического течений в литературе и в обществе, вызвавших почин отдельных лиц и так называемых патриотических обществ. Особенного внимания достойна деятельность патриотического общества в Гамбурге, находившегося под руководством политико-экономиста Бюша и купца Фохта. Они организовали в Гамбурге под названием Armenanstalt образцовую систему общественного призрения на основании принципа индивидуализации помощи, то есть того самого принципа, которому обязана своей известностью эльберфельдская система. Индивидуализация проявлялась в том, что попечение о каждом бедном поручалось особому лицу, сама помощь индивидуализировалась, то есть сообразовалась со свойствами и потребностями вспомоществуемого. Для этого понадобилось значительное число деятелей; в Гамбурге на 100000 жителей было 180 попечителей о бедных. Организация оказалась успешной: дирекция «учреждения» могла заявить, что «в Гамбурге нет более нищенствующих, никто не терпит нужды». Гамбургское «учреждение» обратило на себя всеобщее внимание: императоры Франц II Германский и Наполеон призывали к себе Фохта и советовались с ним. ³⁰

Через несколько лет, однако, в «учреждении» оказался дефицит, и оно начало падать, частью вследствие неблагоприятного времени (войн), частью под влиянием заимствованной из Англии системы доплаты к заработку, что вело к понижению заработной платы. Главной причиной неудачи нужно считать частный характер «учреждения», которое не имело опоры в городском бюджете. Гамбургское «учреждение для бедных» было личным подвигом, а не общественным призрением. Дело стало на твердую почву, когда эти два элемента слились в одно.

Пример Гамбурга нашел  подражателей в других городах Германии. Особенно выдвинулся в этом отношении фабричный город Эльберфельд (в нынешней Рейнской провинции Пруссии). Забота о бедных лежала там на старшинах четырех приходов, а щедрая милостыня, подававшаяся гражданами из окон домов, привлекала в город множество профессиональных нищих и бродяг. Для устранения этого зла граждане образовали из себя попечительство о бедных, наподобие гамбургского «учреждения». И в Эльберфельде оказался дефицит; тогда городская дума постановила покрывать расход на призрение из городских средств, так что добровольное призрение стало общественным. В 1853 г. эльберфельдская организация была преобразована на основании полной индивидуализации. По данным за 1885 г., в городе было 364 попечителя (на 106942 жителя); на каждого попечителя приходилась забота о 2,14 призреваемых. 14 попечителей составляли из себя участковое попечительство; в неотложных случаях попечителю было предоставлено право оказывать немедленное пособие; об остальных случаях он докладывал попечительству, которое собиралось каждые 2 недели; никакое пособие не могло быть выдано иначе, как на двухнедельный срок, и должно было выдаваться лично попечителем, который был обязан посещать призреваемых не менее одного раза в 2 недели. ³¹

Во главе всей организации  стоял комитет, состоявший из председателя и 8 членов – 4 гласных и 4 граждан. Благодаря организации 1853 г. расходы на общественное призрение упали: хотя число жителей с тех пор удвоилось, число призреваемых и сумма расхода на них ни разу не достигали цифр 1852 г., несмотря на войны и эпидемии.

Наряду с этим движением  из среды граждан, история общественного  призрения в Германии представляла и ряд правительственных мер. Расторжение в 1866 г. старого федеративного строя и возникновение нового, более сплоченного Северогерманского Союза под руководительством Пруссии содействовали развитию общественного призрения на основании принципа индивидуальной свободы. Конституция нового Союза предоставила всем жителям вошедших в Союз государств индигенат, то есть право гражданства, на всем протяжении Союза, закон 1 ноября 1867 г. обеспечил за ними повсюду право свободного переселения; затем последовала отмена прав общин препятствовать вступлению в брак, и наконец, закон 6 июня 1870 г. распространил на все общины Северной Германии обязанность призревать пришельцев по истечении двухлетней давности – что было сделкой между прусским законом и более продолжительным сроком других немецких законодательств. ³²

После образования Германской империи этот закон был распространен  и на Южную Германию, за исключением  Баварии. Исполнение закона 6 июня 1870 г. регулировалось в каждом из германских государств местными законами; к их числу принадлежал прусский закон 8 марта 1871 г., обязывавший всех избирателей известной общины принимать на себя на 3 года безвозмездную деятельность по общественному призрению под угрозой утраты избирательного права и увеличения до одной четверти прямых общинных налогов.