Опека и попечительство: сущность и порядок их осуществления.

Как свидетельствует судебная практика, органы опеки и попечительства не всегда своевременно определяют формы  устройства детей, оставшихся без попечения  родителей.

2. Опека и попечительство над несовершеннолетними как систем правоотношений

2.1 Субъекты правоотношений, возникающих из установления  опеки и попечительства

С одной стороны, в договоре об опеке (попечительстве) участвует  публичный субъект (муниципальное  образование), от имени которого выступает  его орган, наделенный соответствующими полномочиями.

Органы государства или  муниципальных образований самостоятельно в гражданско-правовых отношениях не участвуют, они могут лишь в соответствии со ст. 125 ГК РФ от имени государственных  или муниципальных образований  приобретать и осуществлять права  и обязанности. Самостоятельное участие органа опеки и попечительства в гражданских правоотношениях допустимо лишь при осуществлении им хозяйственных функций, направленных на обеспечение деятельности соответствующего властного аппарата. Однако в этих немногочисленных случаях он может выступать в гражданском обороте только в качестве юридического лица – учреждения, созданного на праве оперативного управления имуществом.

Правоотношение, возникающее  из договора об опеке (попечительстве), имеет своей целью устройство лица, нуждающегося в социальной заботе. Такая задача ни в коем случае не относится к внутрихозяйственным, более того, имеет общефедеральный масштаб. Следовательно, при заключении договора орган опеки и попечительства лишь формирует и выражает волю публичного субъекта, муниципального образования. Такой подход к определению стороны правоотношения опеки (попечительства) должен найти закрепление в законодательстве. В п. 1 ст. 34 ГК РФ необходимо прямо указать, что органы опеки и попечительства, выполняя возложенные на них функции, действуют от имени соответствующего муниципального образования. Это поможет, в том числе, верно установить субъекта ответственности, в частности, за неисполнение обязательств муниципального образования по возмещению опекуну (попечителю) понесенных им расходов или по уплате ему предусмотренного договором вознаграждения.

При правильном подходе к  определению субъекта правоотношения устраняется одна из острых проблем  современной судебной практики – вопрос о том, кто является ответчиком в деле о взыскании денег с органа опеки и попечительства и каким образом должно быть исполнено судебное решение. В этой работе уже говорилось о проблеме выплат "опекунских" пособий. В сущности эти деньги представляют собой суммы расходов, которые несет опекун или попечитель ребенка, исполняя свои обязанности. В судебной практике сложилось убеждение в том, что ответчиком по делу о взыскании таких сумм может быть признан лишь тот орган опеки и попечительства, который обладает статусом юридического лица. Это не совсем так, поскольку ответчиком должен быть признан соответствующий публичный субъект (муниципальное образование), а исполнение судебного решения должно осуществляться за счет нераспределенной части его имущества, казны.

На стороне опекуна (попечителя) выступает специальный субъект  физическое лицо (или несколько лиц). При этом возможность стать опекуном (попечителем) принадлежит не каждому  гражданину и зависит от соответствия характеристики личности требованиям  закона (ст. 35 ГК РФ и ст. 146 СК РФ). Так, не может быть опекуном лицо, лишенное родительских прав. Само по себе лишение  родительских прав представляет собой  ограничение его гражданской  правоспособности, произведенное с  соблюдением правила п. 1 ст. 22 ГК РФ. В то же время следует считать, что лицо, восстановленное в родительских правах, имеет право быть опекуном или попечителем.

Отказ в заключении договора об опеке (попечительстве) возможен и по причине недостатков нравственных и иных личных качеств заявителя, в том числе при установлении опеки (попечительства) над детьми – по причине наличия определенного заболевания. Такие недостатки не относятся к числу обстоятельств, являющихся основанием для ограничения в соответствии с законом правоспособности физического лица. Из этого следует, что в силу закона орган опеки и попечительства вправе отказать заявителю в назначении его опекуном или попечителем по причине наличия информации, ставящей под сомнение его личные качества.

В то же время при соблюдении всех указанных в законе условий  отказ от заключения договора с лицом, предложившим свою кандидатуру для  исполнения обязанностей опекуна (попечителя) над конкретным подопечным, для муниципального образования невозможен. Такой отказ  может быть обоснован только интересами подопечного, в частности, необходимостью устройства лица в иной предусмотренной  законом форме.

А.И. Загоровский отмечал, что, в отличие от европейских  законодательств, законодательство Российской империи не закрепляло для родственников  подопечного преимущественного  права на занятие опекунской должности. Идея о привлечении родственников  к опеке получила свое отражение  лишь в проекте Гражданского уложения¹⁵. Представляется, что такое предложение может быть реализовано в современном законодательстве.

В сфере устройства детей  критерии выбора форм их устройства установлены  законодательно и предопределены содержанием  права ребенка жить и воспитываться  в семье. Однако усмотрение органа опеки  и попечительства при выборе стороны  по договору, в сущности, почти не ограничено, а случаи необоснованного  отказа заявителям в назначении их опекунами или попечителями детей  нередки. Что же касается устройства совершеннолетних граждан, нуждающихся  в попечении, то в этой области  законодательство не содержит ориентиров для выбора формы устройства и  не может их устанавливать, поскольку  каждый нуждающийся в социальной заботе гражданин индивидуален. Его устройство должно определяться, отправляясь от его конкретных интересов.

Исходя из основной цели опеки и попечительства – защита интересов подопечного лица – к договору об опеке (попечительстве) необходимо применять положения ГК РФ о заключении договора в обязательном порядке, содержащие такой механизм, как обращение в суд с требованием к органу опеки и попечительства о понуждении к заключению договора. Именно в судебном порядке будет установлено, насколько необходима подопечному такая форма устройства, как опека (попечительство), насколько соответствует заявитель требованиям закона и на каких условиях должно быть заключено соглашение об опеке (попечительстве).

Дело в том, что лицо, желающее стать опекуном (попечителем), имеет право на то, чтобы им стать. Это право входит в содержание его правоспособности и обусловлено  природной потребностью человека заботиться о ком-либо. Обеспечение реализации этого права возможно только путем обращения в суд с требованием к публичному субъекту о назначении его опекуном (попечителем), т.е. о понуждении к заключению договора.

Закон должен допускать присутствие  нескольких лиц на стороне опекуна (попечителя), что в настоящее  время возможно лишь при установлении такого вида опеки, как приемная семья. Действующие положения ГК РФ не позволяют  сделать вывод о допустимости наличия двух и более опекунов (попечителей) одного подопечного. Введение такого правила, во-первых, позволит урегулировать  правовой статус приемных и патронатных  воспитателей («родителей») в рамках правового статуса опекунов и попечителей. Во-вторых, наличие одновременно нескольких опекунов при условии их солидарной ответственности позволит во многих случаях повысить эффективность осуществления опеки.

Единственным исключением  должно стать, на наш взгляд, следующее. Если по условиям установления опеки (попечительства) подопечное лицо будет проживать вместе с опекунами (попечителями), то последними могут быть только лица, состоящие в зарегистрированном браке, или родственники. Это требование продиктовано соображениями морали. При наличии у подопечного нескольких опекунов (попечителей) юридические действия, входящие в круг их обязанностей, должны совершаться одновременно всеми опекунами (попечителями), что не исключает иного порядка, который может быть установлен договором об опеке (попечительстве).

То обстоятельство, что  подопечный не обладает в полном объеме дееспособностью и не осознает своих  интересов, предопределяет и структуру  обязательства опеки (попечительства). Это обязательство из договора в  пользу третьего лица – подопечного. Об этом свидетельствует то, что подопечный противостоит опекуну (попечителю) в качестве кредитора и в соответствии с договором (в заключении которого не участвует) имеет права, среди которых право требовать от опекуна (попечителя) возмещения убытков, причиненных ненадлежащим исполнением им своих обязанностей. Такое право реализуется, как правило, при прекращении опеки (попечительства) по вине опекуна (попечителя) и осуществляется посредством действий органа опеки и попечительства, временно исполняющего функции представительства, или нового представителя подопечного. Таким образом, соглашение об установлении опеки (попечительства) имеет много сходства с правовой конструкцией доверительного управления имуществом.

Однако специфика данного  договора заключается в том, что  в его отношении исключается  применение п. 2-4 ст. 430 ГК РФ. Это особый вид договоров в пользу третьего лица, в котором воля самого третьего лица (если только она может быть выражена) имеет значение при заключении, а также при расторжении договора. Как указано в законе (п. 3 ст. 35 ГК РФ, п. 2 ст. 146 СК РФ, п. 3 ст. 154 СК РФ), желание подопечного, во-первых, учитывается при выборе для него опекуна (попечителя). Во-вторых, подопечный всегда вправе известить орган опеки и попечительства о нарушении его интересов или неисполнении опекуном (попечителем) своих обязанностей, о невозможности дальнейшего продолжения опеки или попечительства в силу разных причин. Такое волеизъявление подопечного в зависимости степени нарушения его интересов действиями или бездействием опекуна (попечителя) может являться основанием для расторжения в одностороннем порядке договора об опеке (попечительстве).

Иными словами, возникновение  данных правоотношений обусловлено  тем, что подопечный испытывает потребность  в получении специфической услуги по осуществлению опеки (попечительства) над ним. В силу возраста или недостатков  его психической деятельности, отсутствия в достаточном объеме дееспособности и понимания своих интересов  подопечный не в состоянии самостоятельно удовлетворить свою потребность  в получении такой услуги. Поэтому  договор в его пользу заключает  публичный субъект, который обязан это сделать, а также обязан в  дальнейшем контролировать осуществление  опеки в силу возложенных на него законом обязанностей по организации  социальной заботы.

2.2 Содержание  обязательства, возникающего из  установления опеки и попечительства

Содержание анализируемого внутреннего правоотношения, возникающего из установления опеки и попечительства, в значительной степени уже было раскрыто выше.

Публичный субъект в лице органа опеки и попечительства вправе контролировать процесс осуществления  опеки, требовать от опекуна (попечителя) отчета и привлекать в необходимых  случаях его к имущественной  ответственности. Названные права  органа опеки и попечительства одновременно являются его обязанностями, однако природа этих обязанностей – вне гражданского права, вне договора об опеке (попечительстве). Такие обязанности возложены на него законом как на орган государственного управления, выполняющий одну из внутренних социальных функций государства, эти обязанности носят административно-правовой характер и незначительно отличаются от обязанностей по контролю, например, за родителями или усыновителями ребенка. Однако степень доверия к родителям или усыновителям ребенка в силу понятных причин значительно выше, поэтому и методы контроля со стороны органа опеки и попечительства носят менее жесткий характер.

Опекун (попечитель) как исполнитель  услуги обязан совершать все возможные  действия, чтобы не допустить ухудшения  состояния подопечного и максимальным образом защитить его права и  интересы.

Управление имуществом подопечного  лица может осуществляться разными  лицами – непосредственно опекуном (попечителем), другими лицами, которым опекун (попечитель) доверяет совершение одного или нескольких действий, а также доверительным управляющим. Ответственность за последствия управления возлагается на опекуна (попечителя), за исключением того случая, когда для управления имуществом используется специальная правовая форма – договор доверительного управления. Отношения по доверительному управлению имуществом не входят в содержание отношений опеки (попечительства), однако тесно примыкают к ним, поскольку устанавливаются с той же целью – охраны прав подопечного лица.

Доверительным управляющим  не может быть назначен опекун, поскольку  доверительное управление должно учреждаться  органом опеки и попечительства в соответствии со ст. 38 ГК РФ лишь при  необходимости обращения к услугам  другого лица.

Ответственность опекуна (попечителя) перед подопечным за результаты управления его имуществом должна наступать  в форме возмещения убытков, причиненных  подопечному (ст. 393 ГК РФ). Основанием привлечения  к ответственности должно выступать  виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей опекуна или  попечителя (п. 1 ст. 401 ГК РФ).

При осуществлении опекуном (попечителем) действий по управлению имуществом подопечного лица пределы  его усмотрения ограничены интересами последнего. В целях соблюдения этих интересов публичному субъекту как  стороне по договору предоставляются  права по контролю за расходованием опекунами имущества подопечных.

Представляется, что действующее  законодательство нуждается в некотором  изменении правового регулирования  содержания обязательства по осуществлению  опеки (попечительства). Так, желательно более подробно урегулировать порядок  осуществления опекунами и попечителями правомочий по охране и распоряжению имуществом подопечных, порядок согласования таких действий с органом опеки  и попечительства, а также порядок  отчета опекунов и попечителей перед  стороной по договору и ответственности  за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства. В настоящее время на указанные вопросы распространяются Правила управления имуществом несовершеннолетних подопечных, хранения и отчуждения этого имущества от 30 октября 1969 г. Данный нормативный акт, во-первых, распространяется только на случаи опеки (попечительства) над несовершеннолетними, а во-вторых, по большей части противоречит нормам действующего гражданского законодательства об объеме дееспособности подопечных, о форме сделок и проч. В судебной практике нередки дела о нарушении имущественных прав подопечных, в основном прав на жилище.