Понятие и система права социального обеспечения

Субъектами  социального обеспечения выступают, с одной стороны, компетентный государственный орган социального обеспечения, с другой стороны, физическое лицо или семья. При этом физическое лицо (или семья) при соблюдении установленных законом условий является управомоченной (правопритязающей) стороной, обладающей гарантированным правом, а государственный орган - обязанной стороной, который не может отказать в назначении выплат или предоставлении услуг определенного объема и качества в пределах утвержденных федеральными, территориальными и муниципальными органами перечней. 

При наличии  у физического лица права на несколько  видов материального обеспечения, ему предоставляется возможность  выбора одного из них, у государственного органа такое право отсутствует. Свобода выбора физического лица содержится и в нормах о сроках реализации права на конкретный вид социального обеспечения или обслуживания. Например, закон не устанавливает срок обращения за пенсией для лиц, у которых возникло право на ее получение. 

Отношения по социальному  обеспечению отличает четкая правовая формализованность поведения сторон. Все права и обязанности субъектов данных отношений определены законом и не могут изменяться по их соглашению. Даже в случаях, когда допускается применение договора, отступление от утвержденных государственным органом типовых условий практически исключается. В некоторых отношениях (например, при оказании социальной помощи семьям со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума) государственный орган наделяется "усмотренческими полномочиями", т.е. может производить оценку ситуации и принимать решение по собственному усмотрению, но в старого регламентированных пределах. Пределы дозволенной меры усмотрения ограничены законом или прямо вытекают из его смысла.  

По общему правилу  возникновение, изменение или прекращение  правоотношений по социальному обеспечению обусловливается сложным юридическим составом: - наступлением социально-правового основания обеспечения; - обращением заинтересованного лица к компетентному государственному органу; - принятие государственным органом решения.  

При предоставлении единовременных выплат или разовых  услуг соответствующие отношения  прекращаются исполнением государственным  органом своих обязанностей. 

Перечисленные особенности отношений по социальному  обеспечению отражаются в методе правового регулирования следующим образом. Правовой статус субъектов права социального обеспечения не вписывается в классические рамки о равенстве или подчиненности сторон, хотя одной из них выступает государственный орган (или учреждение). Участники отношений по социальному обеспечению являются экономически неравными, но административно независимыми друг от друга.  

Кроме того, имущественные  права и свобода выбора поведения  принадлежит только физическому  лицу, а имущественные обязанности  возложены на государственные органы (или учреждения). Поэтому отношения, складывающиеся между государственными органами (или учреждениями) и физическими лицами при реализации ими конституционного права на социальное обеспечение, можно назвать отношениями координации. 

Такая специфика отношений требует вполне определенного сочетания юридических приемов воздействия на поведение их участников (дозволений, запретов, обязываний). Основные права человека в сфере социального обеспечения устанавливаются с помощью управомочивающих норм и выражены в форме дозволений. Однако при их осуществлении физические лица должны выполнять и определенные обязанности. В частности, пенсионер должен известить орган, выплачивающий пенсию, о наступлении обстоятельств, влекущих изменение ее размера или прекращение выплаты. Следовательно, надлежащее поведение управомоченного субъекта (физического лица) достигается не только при помощи дозволения, но и обязывания. 

В большинстве  случаев диспозиции правоустанавливающих норм указывают лишь правомочия физических лиц. Поведение их второго участника - государственного органа или учреждения, без решения которого невозможна реализация права физического лица на конкретный вид социального обеспечения, регулируется при помощи позитивного обязывания. 

В правовых нормах содержатся указания на меры государственного принуждения, применяемые к правонарушителям. Подавляющее большинство граждан добросовестно пользуются правом на социальное обеспечение. Однако отдельные граждане добиваются незаконных выплат или услуг путем представления подложных документов о трудовом стаже, профессии, условиях труда, заработке и других фактах, имеющих юридическое значение. 

Право социального  обеспечения предусматривает только правоограничительные санкции, которые  заключаются в уменьшении объема правомочий у получателей выплат или услуг (например, удержание пенсии, излишне выплаченной вследствие злоупотреблений; лишение пособия по временной нетрудоспособности в случае нарушения режима, предписанного врачом, и др.) 

Ответственность применяется к гражданам-реципиентам социального  обеспечения только при наличии вины. В частности, в соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ "О судебной практике по рассмотрению дел, возникающих в связи с незаконной выплатой государственных пенсий" (в ред. от 21.12.93) незаконное получение государственной пенсии путем обмана или злоупотребления доверием (мошенничество) является хищением государственного имущества. Незаконно выплаченная вследствие злоупотреблений со стороны получателя пенсия подлежит взысканию с него в доход государства. При отсутствии злоупотреблений получателя незаконно выплаченная пенсия обратному взысканию не подлежит. 

Действия должностных  лиц, виновных в выдаче документов, содержащих заведомо ложные сведения, которые привели к излишним выплатам по социальному обеспечению, могут квалифицироваться по-разному в зависимости от обстоятельств дела и образовывать составы различных уголовных преступлений. В этих случаях применяются уголовные санкции, которые не относятся к праву социального обеспечения.  

Штрафные санкции  в отношении страхователей (работодателей  и лиц, занимающихся предпринимательской  деятельностью без образования  юридического лица) в случае неуплаты страховых взносов в государственные  внебюджетные фонды социального  назначения также выходят за рамки права социального обеспечения, поскольку связаны с формированием, не с распределением указанных фондов.  

Обжаловать  решение государственного органа или  должностного лица при возникновении  споров о предоставлении пенсий, пособий  или социальных услуг можно как в административном, так и в судебном порядке. Еще одна особенность метода права социального обеспечения заключается в сочетании централизованного и локального способов установления прав и обязанностей субъектов.

2.3 Система права социального обеспечения

Современной наукой системность рассматривается в  качестве одного из фундаментальных  свойств объективного мира. Как метод  научного познания, системный подход включает в себя ряд взаимосвязанных  аспектов изучения объекта (компонентный, структурный, функциональный), которые позволяют в совокупности дать более глубокое представление о системе в целом. 

Применительно к праву системный анализ требует: исторического подхода к юридической  форме; выявления связей права с  иными социальными системами; рассмотрения взаимодействия системы "право - общественные отношения"; изучения компонентов права. 

Центральное место  в системном подходе занимает компонентный аспект исследования, позволяющий  ответить на вопрос, из каких частей состоит системное целое. 

Другой важный аспект системного подхода связан с изучением ее структуры. Каждой конкретной системе присуща своя специфическая структура, определяемая природой составляющих ее компонентов. "Нет системы без структуры, которая суть необходимый скелет, внутреннее устройство, закономерная организация субстанциональных, содержательных компонентов системного целого."* 

Составляющие  структуру компоненты динамичны. Они  видоизменяются, взаимодействуют друг с другом. Поэтому структура - это  одновременно и способ функционирования конкретной системы, и форма, в рамках которой происходят преобразования.  

Структурный анализ права означает выявление отраслевого  состава, установление места конкретных отраслей в общей системе права, изучение взаимодействия отраслей друг с другом и системой в целом. А на уровне отрасли права его применение позволяет определить состав ее институтов, их соотношение и характер воздействия друг на друга.  

Функциональный  аспект заключается в установлении способов проявления активности системы  и ее компонентов, поскольку право занимает ведущее место в системе социального регулирования. 

Генезис права  показывает, что его становление  в качестве целостной системы, охватывающей своим воздействием все основные сферы жизни общества, является результатом  длительного исторического развития. Только на определенной ступени общественного развития право превратилось в общеобязательный регулятор общественных отношений. 

В качестве компонентов  системы права выступают: отрасли, институты, нормы права и иные образования, занимающие промежуточное положение (подотрасли, пединституты). Компоненты права (отрасли, институты, нормы) проявляют свое регулятивное свойство лишь в определенных пределах и формах. В частности, отрасль обеспечивает регламентацию в пределах конкретной группы общественных отношений, а правовая норма затрагивает лишь отдельные стороны определенного общественного отношения. 

Норма права является первичным компонентом системы, который обладает способностью быть регулятором поведения участников общественных отношений. Норма может выражать общие, принципиальные положения, относящиеся в равной степени ко всему комплексу общественных отношений в целом, либо закреплять правило, касающееся только одного вида отношений, входящих в предмет отрасли. С учетом этого нормы отрасли образуют общую и особенную части.  

К общей части  отрасли права социального обеспечения  относятся нормы, выражающие принципы и задачи правового регулирования, основные права человека в области  социального обеспечения, разграничение  компетенции РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления по правовому регулированию социального обеспечения. 

Особенную часть  составляют нормы, определяющие условия  предоставления отдельных видов  обеспечения. Эти группы норм образуют институты отрасли права. В качестве примера можно назвать следующие институты: пенсий по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, пособий по безработице, по временной нетрудоспособности и пр. Внутри институтов нормы права также располагаются по определенной системе с учетом структуры правоотношений, единства и дифференциации норм, выделяемых по различным основаниям. В частности, внутри института пенсий по старости можно выделить трудовые и социальные пенсии. В свою очередь, среди норм, регулирующих условия предоставления трудовых пенсий по старости, есть общие нормы, определяющие субъектов и содержание пенсионных правоотношений, юридические факты, порождающие, изменяющие или прекращающие действие данных правоотношений, и специальные нормы, закрепляющие льготные основания обеспечения трудовыми пенсиями по старости с учетом вредности, тяжести, природно-климатических условий труда, а также за выслугу лет.  

Система права  социального обеспечения представляет собой совокупность объективно взаимосвязанных  правовых институтов и норм, расположенных в определенной структурированной последовательности в соответствии со спецификой регулируемых общественных отношений. 

Большинство норм права социального обеспечения  имеют управомочивающий характер и  являются дозволениями, что обусловливается природой опосредуемых ими общественных отношений. Они создают реальные предпосылки для удовлетворения жизненно необходимых потребностей человека в старости, при нетрудоспособности, потере кормильца и в других случаях. При этом используется разрешительное регулирование: субъектам правоотношений дозволяется только то, что прямо предусмотрено нормами. 

Что касается запретов, то для советского периода истории  права социального обеспечения  они были не свойственны. Прямые запреты  практически отсутствовали, хотя они логически следовали из содержания норм. Отличительной особенностью современного этапа развития права социального обеспечения является возникновение запрещающих норм (например, в Федеральном законе от 02.08.95 № 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" и др.)

Систему отрасли  права необходимо отличать от системы  законодательства. Система законодательства с разной степенью обобщения оформляет  и закрепляет систему отрасли. Систему  законодательства можно определить как совокупность нормативных актов о социальном обеспечении, обладающих внутренним единством и взаимосвязью, отражающей структуру отрасли права. 

Наиболее последовательное выражение структура отрасли  получает в едином, консолидированном  нормативном акте типа Основ законодательства или Кодекса. К сожалению, такого нормативного акта в области социального обеспечения до сих пор нет. Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22.07.93 являются кодифицированным законом, но они содержат нормы, относящиеся к различным отраслям права и касающиеся широкого круга вопросов, а не только условий оказания медицинской помощи в рамках обязательного медицинского страхования. 

Такое положение  существенно усложняет систему  законодательства о социальном обеспечении, порождает расхождения в регулировании одних и тех же отношений, приводит к дублированию норм. 

Предпринимаемые попытки разработать кодифицированный нормативный акт пока не привели  к положительному результату, что  объясняется рядом объективных  причин: противоречиями переходного периода; сложной экономической ситуацией в стране; отсутствием единой концепции социального обеспечения в новых социально-экономических условиях; большим разнообразием отношений по социальному обеспечению; постоянным реформированием органов управления социальным обеспечением.