Государственное регулирование предпринимательской деятельности в области оказания услуг связи

Поэтому развитие телекоммуникационной отрасли является приоритетным и стратегическим направлением для правительств всех стран, и Россия здесь – не исключение.

Во всем мире телекоммуникационный рынок имеет свои отличительные

характеристики:

      высокая концентрация игроков рынка;

      единая инфраструктура предоставления услуг.

Развитие технологий передачи данных требовало колоссальных финансовых

затрат и высококвалифицированных кадров. В середине XX века такими ресурсами обладали лишь правительства стран, поэтому предоставление услуг, долгое время являлось государственной прерогативой и монополией. Передав, в процессе реформирования и приватизации, инициативу развития отрасли участникам рынка, государство не сняло с себя обязательств по надзору за развитием. До сих пор отрасль подвергается подробному регулированию со стороны государства. В частности, устанавливаются единые правила присоединения сетей связи и пропуска трафика, единые правила эксплуатации средств связи, жёсткие технические требования к

оборудованию и т.п. На межгосударственном уровне отрасль связи также

регламентирована в бо́льшей степени, чем иные сектора экономики. А высокая степень концентрации игроков рынка (следствие исторического развития) помимо ограничений, присущих отрасли связи, накладывает также ограничения антимонопольного законодательства (например, государственное регулирование тарифов).

Самый быстрорастущий сегмент телекоммуникационного рынка - сотовая связь.

В последние годы здесь наблюдалось резкое замедление роста доходов от голосовых услуг, в то время как динамика развития дополнительных услуг и, прежде всего, мобильного широкополосного доступа в интернет, выглядит более чем впечатляющей.

С развитием сетей третьего поколения операторы сотовой связи получили возможность напрямую конкурировать с операторами проводной связи, продвигая услуги в регионы, где по-прежнему наблюдается неудовлетворенный спрос на услуги широкополосного

доступа в интернет.

Данное исследование носит постановочный характер и не претендует на

подробное и исчерпывающее освещение проблем государственного регулирования в области сотовой связи – хотелось бы привлечь внимание общественности к важным вопросам взаимодействия рыночных структур и государства, конкурентной политики и регулирования этого сегмента телекоммуникационного рынка.

В современном мире услуги сотовой связи прочно входят в жилищно-

коммунальный комплекс сервисов, приобретаемых почти каждым человеком на земле.

Согласно данным Международного союза электросвязи (МСЭ) на конец 2009г. 90% населения Земли (6,1 млрд человек) имело возможность доступа к услугам сотовой связи, что на 62% больше, чем в 2003г. (3,78 млрд человек). Скорость проникновения услуг по всему миру растет более стремительными темпами, чем население планеты, увеличившееся за последние 6 лет на 8%. Можно смело утверждать, что услуги сотовой связи стали одними из наиболее распространенных и технологически доступных в мире. При этом в каждой стране рынок сотовой связи развивался с учетом собственной специфики.

По данным Международного союза электросвязи (на конец 2009г.), рынок

сотовой связи в 109 странах был определен, как рынок свободной конкуренции. В эти страны входит и Россия. Важным индикатором государственного регулирования телекоммуникационной отрасли, и сегмента сотовой связи, в частности, является характеристика регулирующего органа. Основными долгосрочными задачами у всех регулирующих телекоммуникационных органов, с некоторыми поправками, являются:

      управление процессом перехода от государственной монополии к свободной конкуренции;

      содействие процессам конкуренции;

      улучшение общей регулирующей среды;

      совершенствование процедур лицензирования и законотворчества;

      экономическое регулирование и реализация механизмов регулирования;

      контроль за доминирующим на рынке оператором;

      содействие интересам потребителей;

      развитие общих механизмов защиты потребителей.

Международная практика отраслевых регуляторов показывает также их

общность в части соответствия базовым принципам их деятельности. Такими

принципами являются:

      независимость;

      функциональная самостоятельность;

      коллегиальность;

      подотчетность;

      прозрачность и открытость;

      предсказуемость;

      последовательность.

На конец 2009г., независимый телекоммуникационный регулятор действовал в 150 государствах – это 80% от общего числа стран, существующих на политической карте мира.

В период с 2004 года по 2009 год количество государств, имеющих независимого отраслевого регулятора увеличилось на 20%. Список стран, где независимый регулятор отсутствует, в настоящий момент состоит из 40 государств (см. таблицу 1.1.). Лишь две страны, за последние 6 лет изменили статус регулятора в обратном направлении – с независимого до зависимого. В частности, в 2009 году Бахрейн и Грузия отменили статус независимости у телекоммуникационного регулирующего органа. Причина - слабое развитие отрасли.

Наличие независимого регулятора является одним из требований

функционирования телекоммуникационных рынков развитых стран мира, например стран Евросоюза. Так, Директивой ЕС об общих принципах регулирования в области телекоммуникаций говорится, что страны - члены ЕС должны гарантировать независимость национального регулятора. В частности, тот факт, что эта структура должна быть отделена и функционально независима от организаций, развивающих коммуникационные сети и производящих оборудование и услуги. Именно такое разграничение функций регулятора и собственника инфраструктуры является основой системы регулирования развитых конкурентных рынков телекоммуникаций.

Кроме того, наличие независимого регулятора является и требованием ВТО. В протоколе ВТО по телекоммуникациям подчеркивается, что регулирующий орган должен быть отделен и неподотчетен ни одному из поставщиков телекоммуникационных услуг, его решения должны быть непредвзятыми и объективными для всех участников рынка, приниматься после всесторонних консультаций, а деятельность - быть прозрачной для общества. "По-настоящему эффективный регулятор также должен быть защищен от прямого политического влияния со стороны промышленности и государственных структур. Он также должен иметь точно определенную юрисдикцию в областях, которые регулирует, и адекватно организован, с возможностью нанимать высококвалифицированный персонал", -

говорится в рекомендациях ВТО.

Принцип независимости лежит в основе рекомендаций международных

организаций и союзов потому, что позволяет регулятору принимать решения на базе аналитических способностей и профессиональных знаний, а не постулатов, продиктованных политической волей или соображениями отдельных участников рынка.

Данный принцип позволяет принимать качественные решения, учитывающие

долгосрочные интересы государства, отрасли, участников рынка и абонентов, не подвергая рынок ненадлежащему влиянию со стороны отдельных групп, или со стороны правительства.

Основным принципом, связывающим все страны, приведенные в таблице 1.1., является их принадлежность к, так называемым, отсталым или развивающимся странам с догоняющим типом развития экономики.

В наследство от Советского Союза странам СНГ достались министерства связи, которые, как и в былые времена, пытаются усидеть на двух стульях, занимаясь и законодательной и исполнительной властью (выпуская нормативные акты и занимаясь надзорными функциями). Некоторые страны СНГ успели создать регуляторов рынка связи, другие находятся лишь в начале этого пути, а отдельные государства по-прежнему сохраняют архаичные и всевластные министерства.

Россия, по уровню развития технологической базы и телекоммуникационных услуг (см. график 1.7.), может претендовать на почетное место среди развитых стран, ориентированных на строительство информационного общества, но, учитывая отсутствие независимого регулятора, до сих пор стоит в одном списке со слаборазвитыми странами Африки, Азии и Востока. Процессы либерализации телекоммуникационной сферы в стране идут больше десятилетия, но вопрос о создании независимого регулятора пока не решен.

В 2003-2004 годах российское Министерство связи, при участии Всемирного Банка, прорабатывало возможность создания в стране независимого регулятора, однако с тех пор действий в этом направлении больше не предпринималось. Инициатива по созданию независимого регулятора, по словам представителей экс-Мининформсвязи, должна исходить от представителей отрасли, после чего этот орган должен доказать

свою компетентность, следующим шагом может стать совместная работа с

министерством, и лишь потом - его независимая деятельность. Однако при тенденции одностороннего принятия решений и законопроектов, а также усиления контроля над деятельностью компаний отрасли, такой алгоритм действий по созданию независимого отраслевого регулятора в России никогда не сможет быть воплощен в жизнь.

В настоящий момент главой российского регулирующего органа в отрасли

телекоммуникаций (Министерство связи и массовых коммуникаций) является Игорь Олегович Щеголев, с лета 2010 года возглавляющий Совет директоров ОАО Связьинвест - создающего национального оператора путем присоединения межрегиональных компаний "Связьинвеста" к ОАО "Ростелеком". Это парадокс совмещения задач и обязанностей, направленных, с одной стороны, на регулирование и снижение дискриминации в отрасли, с другой стороны – на улучшение экономических

показателей и успешности отдельно взятой компании - национального чемпиона.

Перед главой государственного регулирующего органа отрасли телекоммуникаций стоят сейчас противоречивые и диаметрально противоположные задачи.

Как уже отмечалось во Введении, в новой редакции законопроекта10 предлагается изменить определение существенного оператора. В Законе «О связи» оператор, занимающий существенное положение в сети связи общего пользования трактуется следующим образом: «оператор, который вместе с аффилированными лицами обладает в географически определенной зоне нумерации или на всей территории Российской Федерации не менее чем двадцатью пятью процентами монтированной емкости либо имеет возможность осуществлять пропуск не менее чем двадцати пяти процентов

Трафика». В законопроекте предлагается изложить понятие в следующей редакции: «оператор, который вместе с аффилированными лицами обладает в географически определяемой зоне нумерации, в географически неопределяемой зоне нумерации в пределах территории субъекта Российской Федерации, за которым закреплен соответствующий ресурс нумерации, выделенный оператору, или на всей территории Российской Федерации не менее чем двадцатью пятью процентами от монтированной емкости всех функционирующих на соответствующей территории сетей электросвязи,

либо имеет возможность осуществлять пропуск не менее чем двадцати пяти процентов трафика».

Предлагаемые изменения могут привести к ужесточению регулирования бизнеса сотовых операторов, в том числе в части тарифной политики.

В конце марта 2008 года в закон «О связи» уже были внесены поправки,

усиливающие регулирование государством крупнейших сотовых операторов, в соответствие с которыми, оператор, занимающий более 25% рынка услуг подвижной радиотелефонной связи в пределах России, признается доминирующим для целей применения Закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение». Тем самым, для покупки иностранным инвестором контрольного пакета акций сотовой компании необходимо получать разрешение от правительственной комиссии. Предлагаемые поправки, вкупе с уже введенными в 2008 году, могут снизить не только инвестиционную

привлекательность рынка, но и активность самих участников по созданию

телекоммуникационной инфраструктуры, что негативно скажется на развитии рынка.

Примерами лучшей практики развития рынка сотовой связи можно назвать

Европейские страны. Процессы приватизации европейских государственных

телекоммуникационных компаний начались в конце 80-х - начале 90-х годов прошлого века. Параллельно с внутренними процессами либерализации, европейские страны подвергались значительному воздействию глобализации и объединения в единую экономическую зону. Стремление каждой страны к эффективному и быстрому достижению желаемого качества услуг связи, а также унификация норм и правил, требуемая международными организациями (ВТО и МБРР) и сообществами (ЕС), привели к тому, что понятия «существенного оператора» в практике этих стран не

появилось.

Для прозрачности экономической деятельности, а также для того, чтобы не

дублировать функции различных исполнительных органов, в их практике используется понятие (единое для всех отраслей экономики) – «доминирующее положение» или «монопольное преимущество». Оценивает рыночную позицию и присваивает данный статус оператору только антимонопольный орган. В то время как задача телекоммуникационного регулятора (в странах ЕС он независимый) – способствовать своими действиями развитию отрасли. Такое разделение компетенций дает

возможность не дублировать и не усложнять законодательные и подзаконные акты, и обеспечивать на рынке беспристрастность и независимость в работе обеих служб.

Таким образом, отраслевой телекоммуникационный регулятор в Европейских странах оперирует терминами антимонопольного законодательства – «доминирующее положение на рынке» или «монопольное преимущество», которые являются по существу синонимами.

Классификация представителей телекоммуникационной отрасли по единому

стандарту с участниками рынков других отраслей, позволяет исполнительным органам реагировать на нарушения законодательства, не вмешиваясь в принципы либерализации и конкурентного рынка. При этом для каждого сектора экономики антимонопольное законодательство устанавливает разные пороговые значения «доминирующего положения» компании на рынке. Однако общие критерии оценки остаются едиными для всех отраслей, что не позволяет дискриминировать операторов в

угоду кратковременным политическим или рыночным веяньям.

Можно отметить, что основным для всех стран показателем является рыночная доля оператора: как в фактическом выражении – количестве абонентов, так и в денежном – выручке.

Показатель при достижении, которого, компания автоматически попадает под антимонопольное регулирование. Для рынка сотовой таким индикатором является рыночная доля в размере 25-35% от общей выручки рынка.

Далее следуют: контроль над существенными ресурсами (например, физической инфраструктурой сети) и свободный доступ к финансовым ресурсам (например, наличие крупной материнской компании). Остальные критерии представлены в равной пропорции, что говорит об их важности, но не существенности.

Если оценить российское определение «существенного» оператора по

приведенным выше критерием, то оно подходит только по двум критериям:

географическое положение и контроль над существенными ресурсами (если приравнивать к таковым монтируемую номерную емкость).

По определению компания имеет «монопольное преимущество», если может повысить цены выше конкурентного уровня на непродолжительный период времени, и при этом доходы от продаж не снизятся до уровня отсутствия прибыли.