Обязательное и добровольное медицинское страхование в России

 

Существующая  в настоящее время система  фондов обязательного медицинского страхования (ФФОМС и ТФОМС) не обеспечивает должного уровня организации обязательного  медицинского страхования. Территориальные  фонды обязательного медицинского страхования, считая себя самостоятельными юридическими лицами, фактически не подчиняются  Федеральному фонду обязательного  медицинского страхования, не исполняют  требования нормативно-методических документов Федерального фонда обязательного  медицинского страхования. При этом Федеральный фонд обязательного  медицинского страхования не имеет  действенных механизмов обязывания территориальных фондов обязательного  медицинского страхования к исполнению нормативных актов, регулирующих обязательное медицинское страхование, поскольку  территориальные фонды обязательного  медицинского страхования реально  подчиняются органам исполнительной власти субъекта РФ.

 

Средства Фонда  обязательного медицинского страхования  являются государственной собственностью, но при этом не входят в состав бюджетов и изъятию не подлежат.

 

Средствами  обязательного медицинского страхования  управляют Федеральный фонд ОМС  и территориальные фонды ОМС, которые созданы на основании  «Положения о Федеральном фонде  обязательного медицинского страхования» и «Положения о территориальном  фонде обязательного медицинского страхования», утвержденных Постановлением Верховного Совета Российской Федерации  № 4543-1 от 24.02.1993 г.[4] Фонд обязательного  медицинского страхования не имеет  права расходовать средства обязательного  медицинского страхования на иные, нежели предусмотрено, цели, в том  числе Фонд не имеет права перечислять  полученные от плательщиков взносы и  платежи на обязательное медицинское  страхование непосредственно лечебным учреждениям или за счет указанных  денежных средств приобретать медицинское  оборудование и лекарственные препараты  для лечебных учреждений.

 

В основе положении  о фондах обязательного медицинского страхования лежит правовая конструкция, учитывающая мировой опыт наиболее эффективной защиты общественных средств  от нецелевого их использования. Создание фондов ОМС позволяет обеспечить финансовые условия для сохранения бесплатной для граждан медицинской  помощи.

 

В отличие  от государственных финансовых органов, которые решают множество проблем, возникающих в национальном хозяйстве  страны и отдельных ее регионов, и при необходимости используют средства бюджета здравоохранения  на другие нужды, фонды ОМС занимаются финансированием только медицинской  помощи, тем самым гарантируют  целевое их использование. При этом территориальные фонды ОМС обеспечивают сбор страховых взносов и их использование  на оплату медицинской помощи населению  конкретной территории, а Федеральный  фонд ОМС обеспечивает единство системы  обязательного медицинского страхования  в России и дотирует территориальные  фонды при недостатке у них  средств, вызванном объективными причинами (тяжелое состояние экономики, большое  количество больных и пожилых  людей и др.). Федеральный фонд ОМС осуществляет также сбор и  анализ информации о финансовых ресурсах системы ОМС, проводит методическую работу по совершенствованию ее деятельности. Следует подчеркнуть, что фонды  ОМС – это некоммерческие финансово-кредитные  учреждения.

 

Фонды обязательного  медицинского страхования построены  по принципу публично-правового учреждения, то есть руководство деятельностью  фонда осуществляется правлением и  его постоянно действующим исполнительным органом – исполнительной дирекцией. Состав правления Федерального фонда ОМС утверждается органом законодательной власти Российской Федерации. Состав правления территориального фонда ОМС утверждается органом представительной власти территории. Председатель правления избирается членами правления Федерального (территориальных) фонда обязательного медицинского страхования. В составе правления Федерального (территориальных) фонда обязательного медицинского страхования предусмотрено участие двух представителей страхователей.

 

Правление фонда  обязательного медицинского страхования  работает на общественных началах. Страхователи в составе правления фонда  участвуют в определении направлений  развития обязательного медицинского страхования на территории субъекта РФ и контролируют правильность использования  средств ОМС.

 

Обязательное  медицинское страхование осуществляется на основании договора обязательного  медицинского страхования, заключаемого между страховой медицинской  организацией и страхователем. Договор  обязательного медицинского страхования  является публичным договором, и  страховая медицинская организация  не вправе отказать страхователю в  его заключении. При этом согласно ст. 9 Закона РФ «О медицинском страховании  граждан в Российской Федерации» страхователь обязан заключить договор  обязательного медицинского страхования  с определенной страховой медицинской  организацией, вносить страховые  взносы (платежи) в порядке, установленном  законом и договором медицинского страхования. За отказ предприятий, учреждений, организаций и иных хозяйственных  субъектов независимо от форм собственности  от регистрации в качестве плательщиков страховых взносов, за сокрытие или  занижение сумм, с которых должны начисляться страховые взносы, за нарушение установленных сроков их уплаты к плательщикам страховых  взносов применяются финансовые санкции.

 

В соответствии со ст. 9 Закона «О медицинском страховании  граждан в Российской Федерации» у страхователя есть право выбора страховой медицинской организации. Реализуя это право страхователь должен прежде всего проверить, имеет  ли страховая медицинская организация  государственную лицензию на право  осуществления страховой деятельности по обязательному медицинскому страхованию  на данной территории, а также показатели ее финансового состояния и платежеспособность. Если страхователь удовлетворен степенью надежности выбранной им страховой  медицинской организации, то он вправе принимать самостоятельное решение  по заключению договоров обязательного  медицинского страхования.

 

Право страхователя на осуществление контроля за выполнением  условий договора обязательного  медицинского страхования может  быть реализовано им путем организации  и осуществления собственных  проверок исполнения условий договора. Страхователь может поручить проведение проверки компетентной независимой  экспертной организации (например, проверить  соответствие установленным требованиям  условий оказания медицинской помощи застрахованным и др.).

 

Страхователь  обязан вносить страховые взносы на ОМС в порядке, установленном  действующим законодательством. В  случае невыполнения данной обязанности  взносы могут быть взысканы в принудительном порядке. Механизм принудительного  взыскания взносов предусмотрен Законом «О медицинском страховании  граждан в Российской Федерации» и установлен «Положением о порядке  уплаты страховых взносов в Федеральный  и территориальные фонды обязательного  медицинского страхования», утвержденным Постановлением Верховного Совета Российской Федерации № 4543-1 от 24.02.1993 и «Инструкцией о порядке взимания и учета страховых взносов (платежей) на обязательное медицинское страхование», утвержденной Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации № 1018 от 11.10.1993[5].

 

Страхователь  обязан заключить договор обязательного  медицинского страхования в пользу конкретного работающего гражданина сразу после подписания с ним  трудового соглашения. Ответственность  страхователя за уклонение от заключения договоров обязательного медицинского страхования определяется ст. 27 Закона «О медицинском страховании граждан  в Российской Федерации».

 

С момента  расторжения трудового договора обязанности работодателя (как страхователя) по обязательному медицинскому страхованию  перед работником прекращаются и  переходят к другому страхователю, в зависимости от нового статуса  застрахованного (безработный, работник другого предприятия, пенсионер  и т.д.).

 

Договор ОМС  заключается в интересах граждан  и предусматривает обязательства  страховой медицинской организации (страховщика) по организации и финансированию медицинского помощи. Виды и объем  медицинской помощи, за организацию  и финансирование которой несет  ответственность страховщик, определяются территориальной программой обязательного  медицинского страхования, которая  является приложением к договору ОМС.

 

Страховой медицинский  полис является документом, удостоверяющим факт заключения договора по обязательному (добровольному) медицинскому страхованию (п. 2 ст. 940 ГК РФ[6]). Поскольку договор  страхования может быть заключен путем вручения страховщиком страхователю страхового полиса, страховой полис  в данном случае должен содержать  все существенные условия договора страхования, предусмотренные ст. 942 ГК РФ, в частности сведения:

 

-  о застрахованном  лице;

 

-  о характере  события, в случае наступления  которого в жизни застрахованного  лица осуществляется страхование  (страхового случая);

 

-  о размере  страховой суммы;

 

-  о сроке  действия договора;

 

-  а также  иные условия, предусмотренные  в ст. 4 Закона «О медицинском  страховании граждан в Российской  Федерации».

 

Форма страхового медицинского полиса и Инструкция по его ведению утверждены Постановлением Правительства РФ от 23.01.1992 года № 41. Утвержденная Правительством РФ форма  страхового полиса по обязательному  медицинскому страхованию практически  не отличается от формы страхового полиса по добровольному медицинскому страхованию и не содержит обязательных сведений, предусмотренных законодательством. В типовых формах полисов отсутствует  указание на размер страховых взносов  и страховой суммы. Если при обязательном медицинском страховании максимальный объем страховщика по индивидуальному риску не определяется, то при заключении договора добровольного медицинского страхования размер страховой суммы является существенным условием и, соответственно, на основании ст. 942 ГК РФ в обязательном порядке должен быть указан в полисе. То же касается размера страховых взносов в случае, когда факт заключения договора добровольного медицинского страхования удостоверяется страховым полисом, который должен содержать все существенные условия договора, в том числе условие о размере, сроке и порядке внесения страховых взносов, предусмотренные в ст. 4 Закона «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации».

 

Страховой медицинский  полис является документом, подтверждающим то, что страховщик, выдавший данный полис, будет оплачивать медицинскую  помощь, оказанную застрахованному  гражданину. Типовыми правилами обязательного  медицинского страхования (п. 6.2) предусмотрено, что в случае необходимости получения  медицинской помощи застрахованным, не имеющим возможности предъявить полис обязательного медицинского страхования, он может указать застраховавшую его страховую организацию или  обратиться за подтверждением в территориальный  фонд обязательного медицинского страхования, который обязан подтвердить медицинскому учреждению факт страхования гражданина.

 

В соответствии с п. 6.1 Типовых правил обязательного  медицинского страхования граждан  в Российской Федерации, утвержденных Федеральным фондом обязательного  медицинского страхования 03.10.2003[7], страховой  медицинский полис обязательного  медицинского страхования является документом, удостоверяющим заключение договора по обязательному медицинскому страхованию граждан, имеющим силу на всей территории Российской Федерации, а также на территориях других государств, с которыми Российская Федерация имеет соглашения об обязательном медицинском страховании граждан.

 

Особо необходимо оговорить положение иностранных  граждан, временно находящихся на территории России. Согласно ст. 8 закона РФ "О  медицинском страховании граждан  в РФ" иностранные граждане, постоянно  проживающие в Российской Федерации, имеют такие же права и обязанности  в области медицинского страхования, как и граждане Российской Федерации, если международными договорами не предусмотрено  иное.

 

Права иностранных  граждан на получение медицинской  помощи в рамках обязательного медицинского страхования определяются для неработающих граждан характером их проживания на территории Российской Федерации (постоянным или временным), а для работающих на территории Российской Федерации  иностранных граждан - правом работы на предприятиях, расположенных на территории Российской Федерации, независимо от характера проживания на территории Российской Федерации.

 

Работающие  на территории Российской Федерации  иностранные граждане подлежат обязательному  медицинскому страхованию независимо от факта постоянного проживания на территории Российской Федерации. Работодатель платит единый социальный налог (в рамках которого и предусмотрены отчисления в фонд обязательного медицинского страхования) с вознаграждения, выплачиваемого работнику - иностранному гражданину, равно как и с вознаграждения, выплачиваемого работнику - гражданину Российской Федерации.

 

1.2 Проблемы  развития ОМС в России

 

Несмотря на то, что закон об ОМС действует  с 1992 г., сама концепция страховой  медицины далеко не бесспорна и очевидна для организаторов системы здравоохранения. Многие из них стремятся к централизованному  распределению средств фонда  ОМС в дополнение к прямому  бюджетному финансированию медучреждений. Определенная законом модель организации  ОМС, включающая фонды ОМС, страховые  медицинские организации и медицинские  учреждения, на сегодняшний день функционирует  лишь в трети субъектов РФ. В  остальных действуют альтернативные варианты. Территориальные фонды  ОМС широко используют практику создания своих филиалов, которые занимаются выдачей полисов и финансированием  медицинских учреждений. В более  чем половине субъектов РФ такие  организации действуют наравне  со страховыми медицинскими компаниями, а в двадцати субъектах РФ страховые  медицинские организации вообще отсутствуют.

 

Такая ситуация связана с тем, что в настоящее  время в законодательстве, регулирующем осуществление обязательного медицинского страхования, существует следующая  коллизия норм права: Федеральный закон  от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного  социального страхования" (далее - Закон N 165-ФЗ), вступивший в силу в 1999 году и являющийся основным законом  в сфере регулирования обязательного  социального страхования, одним  из видов которого является ОМС, определяет страховщиков как некоммерческие организации, создаваемые Правительством РФ. Одновременно с этим Федеральный закон от 28.06.1991 N 1499-1 "О медицинском страховании  граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 1499-1), действующий с 1991 года и являющийся специальным законом, не был приведен в соответствие с  законом "Об основах обязательного  социального страхования". Субъектами медицинского страхования в соответствии с нормами Закона N 1499-1 выступают  граждане, страхователи, медицинские  учреждения и страховые медицинские  организации (ст. 2). Основным недостатком  данного закона является то, что  он не содержит понятия "страховщик". Таким образом, общий и специальный  законы не коррелируют друг с другом по вопросу субъектного состава  отношений по обязательному медицинскому страхованию. В связи с этим многие государственные органы, в том  числе и органы судебной власти, а также территориальные фонды  обязательного медицинского страхования  считают, что страховые медицинские  организации не вправе осуществлять деятельность по обязательному медицинскому страхованию, так как они не являются некоммерческими организациями, созданными Правительством РФ, как то определено Законом N 165-ФЗ (ст. 6 и 13). Так, во многих субъектах РФ местное законодательство исключало страховые медицинские  организации из числа субъектов  обязательного медицинского страхования. Таким образом, в ряде субъектов  РФ страховые медицинские организации  не могут осуществлять деятельность даже в том случае, если они получили лицензию[8]. Функции страховщика  в данной ситуации полностью возложили  на себя территориальные фонды обязательного  медицинского страхования[9].