Международный опыт функционирования контрактных систем

Международный опыт функционирования контрактных  систем

Для целей обеспечения  государственных нужд во многих зарубежных странах используются технологии управления единым циклом планирования, размещения и исполнения государственных контрактов (контрактные системы). Характерными особенностями национальных контрактных систем является широкое применение методик планирования обеспечения государственных нужд, мониторинга цен, библиотек типовых контрактов, механизмов контроля исполнения контрактов, процедур оценки результатов исполнения государственных контрактов, специализированных информационных ресурсов управления контрактными системами.

В целом ряде стран существуют специально уполномоченные органы власти, составляющие организационное ядро национальных контрактных систем.

Перечень функций национальных контрактных систем различных стран представлен в таблице 1.

Таблица 1. Перечень функций  национальных контрактных систем.

	Планирование обеспечения  государственных нужд	Библиотека типовых  контрактов	Регламентация и методическое обеспечение исполнения государственных контрактов	Оценка и управление рисками	Контроль исполнения контрактов	Оценка результатов  контрактов
США	+	+	+	+	+	+
Великобритания	+	+	+	+	+	+
Норвегия	-	-	-	+	-	-
Австралия	+	+	-	-	+	-
Сингапур	+	-	-	-	+	+
Новая Зеландия	+	+	-	-	+/-	-
Саудовская Аравия	-	-	-	-	+	+
Тайвань	+	-	-	-	+	+

 

Анализ данных, представленных в таблице 1, показывает, что практически во всех государствах, включенных в исследование, реализуются элементы управления процессом обеспечения государственных нужд. В ряде стран, таких как США и Великобритания, сформированы и функционируют целостные национальные контрактные системы, включающие в себя механизмы управления всем жизненным циклом государственного заказа (планирование-размещение-исполнение). В странах Европейского союза детально регламентированы процедуры размещения государственного заказа. Эти правила носят обязательный характер для исполнения всеми странами-членами ЕС.

Особый интерес представляет опыт Австралии и Новой Зеландии, которые приступили к созданию национальных контрактных систем в настоящее время.

 

1. Опыт функционирования федеральной контрактной системы США

Контрактная система  США создана в 1921 году и является одной из старейших государственных  контрактных систем.

В США объем бюджетных средств, которые управляются в рамках федеральной контрактной системы, составляет более 500 млрд. долл. США. Участниками  ФКС выступают более 160 тыс. коммерческих организаций. Нормативно деятельность ФКС США регулируется Федеральными правилами планирования, размещения и исполнения государственного заказа (FAR - Federal Acquisitions regulations), которые содержат более 4300 тыс. норм и правил, детально регулирующих единый цикл планирования, размещения и исполнения государственного заказа.

Организационная структура ФКС США

ФКС США характеризуется  разветвленной организационно-функциональной структурой, ядром которой является Офис государственного заказа США, координирующий деятельность Федеральной контрактной системы. Офис государственного заказа США учрежден в 1974 году как структурное подразделение Административно-бюджетного управления США и уполномочен осуществлять функции по проведению политики в области планирования, размещения и исполнения государственного заказа.

Основным исполнительным элементом ФКС США являются контрактные офицеры в органах федеральной власти в ранге заместителя руководителя министерства, ведомства по государственному заказу. Должность контрактного офицера предусмотрена в структуре управления каждого государственного заказчика.

Основные функции контрактного офицера заключаются в следующем:

- мониторинг исполнения государственного контракта;

- обеспечение исполнения положений государственного контракта;

- утверждение этапных результатов проекта и согласование выплат подрядчикам;

- изменение государственного контракта;

- закрытие государственного контракта.

Непосредственный контроль деятельности подрядчика ведет технический представитель контрактного офицера. Именно технический представитель готовит все предложения по ключевым решениям контрактного офицера и выполняет следующие основные функции – проведение инспекций с целью принятия или отказа в приемке выполняемой работы, а также представительство интересов государства по контролю за деятельностью подрядчика.

В структуре ФКС США, важную роль играют сертифицированные публичные бухгалтеры (certified public accountants). Создание такого института связано с тем, что разветвленная структура государственных контрактов требует постоянного мониторинга. Основной задачей публичных бухгалтеров является своевременная идентификация рисков увеличения сметы государственного контракта, а также оперативный мониторинг затрат в ходе исполнения государственных контрактов. Сертифицированные публичные бухгалтеры представляют государственному заказчику поквартальные отчеты.

Подрядчики ведут детальный  план-график исполнения государственного контракта, позволяющий, в том числе, сопоставлять достигнутый результат  с информацией о произведенных  затратах.

Планирование  обеспечения государственных нужд в США

Интеграция закупок  в бюджетный процесс начинается на самых ранних стадиях посредством  составления предварительных планов закупок (AAP – Advance Acquisition Program). Законодательство детально регламентирует процесс составления AAP, который, помимо других элементов, должен также включать в себя оценку потребностей в бюджетных средствах, обоснование источника их происхождения и составление графика выделения необходимых средств при осуществлении закупки. Дополнительные ограничения на финансирование закупок определяются частью 32.7 FAR. Так, например, государственным служащим запрещено осуществлять или выдавать разрешения на проведение закупок (заключение контрактов) без письменного подтверждения ответственных финансовых органов о наличии достаточных средств на эти цели (статья 32.702 FAR).

Основным инструментом процесса планирования государственных закупок является составление прогнозных планов¹. При составлении прогнозного плана закупок в рамках предварительного планирования менеджер должен «составить команду, состоящую из экспертов, которые в дальнейшем будут отвечать за основные аспекты осуществления закупок - контрактацию, юридическое сопровождение, бюджетные вопросы, техническую документацию»². Таким образом, уже в рамках составления предварительных заявок, планы закупок должны содержать точные стоимостные оценки предстоящих закупок при реализации отдельных проектов, которые в дальнейшем будут интегрированы в бюджет.

Прогнозные планы ориентированы, прежде всего, на крупные закупки  как товаров, так и работ/услуг (для каждого министерства и ведомства устанавливается свои пороговые значения)³. Более мелкие закупки осуществляются из операционного бюджета (текущих расходов) министерств, определяемого исходя из аналогичных расходов прошлых периодов.

Общая схема планирования выглядит следующим образом.

Структурные подразделения  министерств и ведомств составляют прогнозные планы закупок и направляют их вышестоящим структурным подразделениям.

На уровне министерства служба по закупкам суммирует все  входящие заявки и формирует предварительный план закупок. Служба по закупкам имеет право утвердить входящие заявки, отклонить их, или потребовать уточнения потребности. Затем предварительный план закупок направляется на утверждение.

Руководитель министерства, ведомства утверждает предварительный план закупок, тем самым, превращая его в утвержденный план закупок. В случае необходимости, утвержденный план закупок может быть дополнен новыми заявками или принят новый план закупок.

Утвержденные планы  закупок министерств и ведомств становятся основой для составления федерального бюджета на предстоящий период.

Утвержденные закупочные планы министерств и ведомств играют и другую важную роль. Поскольку  они являются документами общего пользования (помещаются на сайты министерств в сети Интернет), то через них потенциальные поставщики товаров (работ, услуг) могут заранее узнать о предстоящей закупочной деятельности государственных органов, что заметно расширяет круг возможных участников и способствует развитию конкуренции на рынке государственных закупок.

Частным случаем прогнозных планов можно считать PPBS (Planning, Programming and Budgeting System) – систему планирования, программирования и бюджетирования, принятую для проведения закупок  в системе Министерства обороны  США.

На этапе планирования PPBS основной акцент делается на операционные вопросы и, в целом, повторяет процесс составления прогнозных планов по отдельным проектам. На втором этапе – программировании – специалисты разбивают отдельные проекты на составные части и увязывают их с шестилетним финансовым планом Министерства обороны США, известном как План обороны на предстоящие годы (FYDP – Future Years Defense Plan). На третьем этапе – бюджетирования - финансисты осуществляют привязку отдельных элементов плана обороны к бюджетным планам министерства, которые в агрегированной форме направляются Президенту, а затем утверждаются Конгрессом США.⁴

Процесс составления  и подачи прогнозных планов в рамках системы предварительного планирования обеспечивается специальными информационными ресурсами. В частности, функционирует федеральный портал FAAPS (Прогнозная система предварительных планов закупок).⁵ Портал выполняет двойную функцию. С одной стороны, он обеспечивают унификацию формы всех вводимых в него предварительных заявок, что облегчает процесс их дальнейшей обработки. С другой стороны, портал является депозитарием, на базе которого происходит процесс агрегирования заявок для их последующего включения в предварительный план расходной части федерального бюджета. Нормативные документы министерств предусматривают, чтобы предварительные планы закупок (а) обязательно были занесены в базу данных FFAPS; и (б) пересматривались и уточнялись в системе FAAPS не реже, чем каждые 6 месяцев.⁶

Формы и модели государственных контрактов в США

Библиотека контрактов, которая используется в рамках ФКС  США, насчитывает более 100 детально регламентированных видов государственных  контрактов, которые можно разделить  на следующие типы:

- проведение прикладных НИОКР, приобретение и создание новейших видов технологий, создание, испытание и эксплуатацию систем вооружения и военной техники;

- фундаментальные исследования;

- промышленное производство серийной продукции;

- инженерно-строительные и архитектурно-технические  работы;

- поставки стандартных товаров или сырья;

- предоставление финансовых услуг (банковские кредиты, залоги, инвестиционное участие, страхование);

- оказание юридических и консалтинговых услуг;

- транспортное обслуживание;

- управление федеральной собственностью;

- жилищно-коммунальные услуги (водоснабжение и водоотведение, теплоснабжение, электроснабжение и проч.).

Используются две принципиально  разные экономические модели государственного контракта – контракты твердой  цены и контракты возмещения затрат. Используются и гибридные контракты – например, так называемые «результативные» контракты (предусматривают, что цена государственного контракта фиксирована, однако подрядчик имеет возможность возместить некоторые затраты дополнительно к фиксированной цене), а также контракты комплексного поощрения (в данном случае используется формула цены, учитывающая, как минимум, четыре параметра – затраты, норму прибыли, объемные и качественные характеристики поставляемого товара, сроки предоставления результата).