Система государственного управления зарубежных стран

Фактически доминирующую роль в осуществлении законодательной власти в Великобритании играет правительство: оно вносит примерно 85 % всех биллей, а «частные члены» - только 15 %. Среди законов, принятых парламентом, те, что внесены правительством, составляют 95 %.

Специфической особенностью британской парламентской практики является наличие официальной оппозиции. «Лояльная оппозиция Ее Величества» - так официально именуют главную оппозиционную партию в парламенте. Лидер оппозиции возглавляет так называемый теневой кабинет, занимающийся теми же проблемами, что и правительство, и получает жалование от государства. Члены теневого кабинета (теневые министры) выступают на заседаниях парламента от имени оппозиции в качестве главных ораторов по соответствующим вопросам.

4. Правительство

Центральная исполнительная власть представлена органом, состоящим из министров, - правительством Ее Величества во главе с премьер-министром. Фактически главную роль в управлении государством играют правительство и премьер-министр.

Порядок формирования правительства основывается главным образом на конституционных соглашениях. Новое правительство формируется после каждых парламентских выборов. Королева назначает премьер-министром лидера партии, получившей абсолютное большинство мандатов в палате общин. Поскольку каждая партия имеет заранее избранного лидера, никого другого на этот пост королева назначить не может. Если же ни одна из партий не получила абсолютного большинства (что в Великобритании случается довольно редко), королева проводит консультации с лидерами партий и, выслушав их советы и предложения, сама принимает решение. После назначения премьер-министра королева по его предложению назначает остальных членов кабинета и всего правительства.

Если премьер-министр уходит в отставку в период между парламентскими выборами, его преемник назначается королевой после того, как партия, располагающая большинством голосов в палате общин, изберет нового официального лидера. Новый премьер-министр, даже если он принадлежит к той же партии, что и его предшественник, формирует новый кабинет. Поражение на выборах влечет коллективную отставку правительства. Что касается королевской прерогативы увольнения премьер-министра, то с 1783 г. монархи ею не пользовались.

Должность премьер-министра возникла как результат конституционного соглашения. До настоящего времени его полномочия и фактическая роль определяются неписаным правом, а также зависят от политических обстоятельств.

Премьер-министр играет ведущую роль в кабинете и правительстве, осуществляя руководство их деятельностью, а также руководство основными министерствами и центральными ведомствами. Он является главным советником королевы, представляет ей для зачтения в парламенте тронную речь, служащую программой правительства, выполняет представительские функции в международных отношениях. Премьер-министр устанавливает круг вопросов, подлежащих рассмотрению кабинетом и правительством, определяет их общую политическую стратегию, руководит работой комитетов, дает рекомендации монарху относительно состава кабинета, решает вопрос об увольнении министров и об отставке правительства, направляет правотворческую деятельность кабинета.

Премьер-министр осуществляет ряд прерогатив монарха от его имени: назначает высших чиновников государства, созывает и распускает парламент, объявляет войну и заключает мир. Английское право не содержит специальных требований к кандидату на пост премьер-министра. Лицо, претендующее на эту должность, должно быть совершеннолетним, британским подданным, членом парламента (обычно - членом палаты общин).

Для обеспечения эффективной деятельности главы правительства используется личный секретариат премьер-министра, который не имеет постоянного состава. Премьер-министр может создавать в структуре этого органа новые звенья. Секретариат премьер-министра включает лиц, являющихся гражданскими служащими - чиновниками высшего ранга. В его функции входит ведение переписки, поддержание связи с членами кабинета, с отдельными министерствами и ведомствами, подготовка информационных и аналитических материалов.

В отличие от других стран, внутри правительства Великобритании формируется и действует кабинет министров с более узким составом. Таким образом, термины «правительство» и «кабинет» не равнозначны. В правительство входят все министры, тогда как кабинет - это организационно обособленная часть правительства, играющая особо важную роль.

Кабинет является органом, структуру и компетенцию которого в значительной мере определяют конституционные соглашения. Жесткие правила, касающиеся его состава, функций и процедуры деятельности, отсутствуют. Кабинет включает министров, возглавляющих самые важные министерства. На его регулярных заседаниях обсуждаются наиболее актуальные вопросы государственной жизни, принимаются решения, которые затем реализуются членами правительства. Число министров законодательно не определено, обычно оно колеблется от 75 до 80 человек. Численный состав правительства устанавливается премьер-министром.

В правительстве полного состава можно выделить четыре категории министров:

1. Министры, возглавляющие министерства, именуемые, как правило, государственными секретарями (некоторые министры сохраняют исторические наименования, как, например, канцлер казначейства, лорд-канцлер);
2. Министры, не являющиеся главами министерств, т.е. министры без портфеля, а также члены правительства, занимающие традиционные должности - лорд-хранитель печати, канцлер герцогства Ланкастерского;
3. Государственные министры, являющиеся фактически заместителями глав министерств или главами крупных функциональных подразделений министерств (в министерствах обороны, окружающей среды и др.);
4. Младшие министры - парламентские секретари, обеспечивающие связи министров с парламентом. В крупных министерствах имеется обычно несколько парламентских секретарей. В состав правительства входят также младшие министры казначейства.

Что касается состава кабинета, то он определяется лично премьер-министром, и обычно число министров в нем колеблется от 16 до 24 человек, считая и самого премьера. В кабинет обязательно входят лорд-канцлер, канцлер казначейства (министр финансов), государственные секретари внутренних и иностранных дел, обороны, торговли. Премьер-министр группирует вокруг себя нескольких министров, занимающих особое положение в кабинете в силу важности возглавляемых ими ведомств.

Английское статутное право не содержит норм, определяющих полномочия кабинета. Фактически в настоящее время в его компетенцию входят общее руководство исполнительным аппаратом в соответствии с политикой, предписанной парламентом; координация деятельности министерств и ведомств; определение основных направлений государственной политики; участие в подготовке законопроектов для рассмотрения в парламенте, а также принятие актов, относящихся к компетенции самого кабинета. Значительное место в деятельности кабинета принадлежит руководству системой центральных органов управления.

Работа кабинета организуется аппаратом, в который входит ряд органов: секретариат, центральная статистическая служба и др. Под общим руководством премьер-министра секретариат координирует деятельность правительства и кабинета, включая комитеты. Секретариат составляет доклады для премьер-министра, готовит совместно с ним повестку дня и другие материалы для заседаний кабинета, ведет протоколы заседаний кабинета и комитетов, рассылает документы и решения кабинета и комитетов министрам, контролирует выполнение министерствами решений кабинета.

Деятельность британского кабинета носит закрытый характер. Акт «О государственных документах» 1967 г. запрещает ознакомление общественности с протоколами кабинета в течение тридцати лет. Члены кабинета, являющиеся одновременно членами Тайного Совета, приносят присягу, которая включает обещание не разглашать информацию, связанную с деятельностью кабинета.

При кабинете действует ряд постоянных комитетов по основным направлениям государственной политики, но могут создаваться и специальные комитеты в связи с возникновением острой политической ситуации, по экстренным вопросам и т.п. Число комитетов определяется премьер-министром. Он же решает вопросы о создании и ликвидации комитетов, их структуре, составе и сфере деятельности. Обычно функционирует около 20 постоянных комитетов и значительно большее число комитетов ad Hoc («только для этого случая»). Председателем наиболее значимых комитетов является сам премьер-министр, в другие комитеты он назначает председателей. Важнейшими являются комитеты по вопросам обороны и иностранных дел, экономической стратегии, внутренней политики, законодательства. Комитеты занимаются предварительной подготовкой ключевых вопросов государственной политики, обсуждаемых на заседаниях кабинета, они также координируют деятельность различных ведомств при решении задач, затрагивающих сферы их деятельности. В ряде случаев комитеты сами выносят решения от имени кабинета. Такая практика была введена в середине 60-х годов.

5. Судебная система

Высшая судебная инстанция в Соединенном Королевстве - Палата лордов. Она принимает к рассмотрению апелляции, главным образом по вопросам права, на постановления по гражданским и уголовным делам, вынесенные апелляционными инстанциями Англии и Уэльса, а также, только по гражданским делам, - Шотландии. От имени Палаты лордов дела рассматриваются судом Палаты лордов.

Верховный суд Англии и Уэльса, возглавляемый лордом-канцлером, включает в себя три самостоятельных судебных учреждения - Апелляционный суд, Высокий суд и Суд короны.

Апелляционный суд состоит из гражданского и уголовного отделений и рассматривает в коллегиях из трех или более судей апелляции на постановления других судов.

Высокий суд имеет три отделения - королевской скамьи, канцлерское и семейное. В него входят лорд-канцлер и другие высшие судебные деятели, а также до 80 рядовых судей. Отделение королевской скамьи занимается, главным образом, рассмотрением по первой инстанции наиболее сложных гражданских дел и апелляций на приговоры магистратских судов по уголовным делам. На правах составных частей Отделения королевской скамьи самостоятельно функционируют Суд Адмиралтейства и Коммерческий суд. Канцлерское отделение рассматривает, чаще всего в качестве суда первой инстанции, гражданские дела, связанные с управлением имуществом, доверительной собственностью, деятельностью компаний, банкротствами и др. На правах одной из составных частей Канцлерского отделения функционирует Патентный суд. Семейное отделение занято в основном рассмотрением жалоб на решения магистратских судов по всем вопросам семейных отношений.

Разбирательство дел по первой инстанции в отделениях Высокого суда проводится судьями единолично, рассмотрение апелляций - обычно в коллегиях из двух или трех судей. В Отделении королевской скамьи при определенных условиях дело может слушаться с участием присяжных.

Суд короны, созданный в 1971 г. взамен ряда прежних судебных учреждений, рассматривает по первой инстанции, обязательно с участием присяжных (в других английских уголовных судах присяжных нет), дела о преследуемых по обвинительному акту, т.е. о более серьезных преступлениях, а также апелляции на приговоры и решения магистратских судов.

Все названные суды относятся к категории высших. К низшим в Англии и Уэльсе относятся суды графств и магистратские суды.

Суды графств (их насчитывается свыше 350) - основные органы гражданского правосудия, в которых по первой инстанции рассматривается около 90% гражданских дел. Границы района, в котором действует соответствующий суд, определяются лордом-канцлером. В каждом таком суде обычно имеется один или два постоянных судьи. Компетенция судов графств ограничена по сравнению с Высоким судом размерами исков, различающимися в зависимости от категории иска (например, до 5 тыс.ф.ст. по искам из договоров и деликтов).

Магистратские суды рассматривают в суммарном порядке (без присяжных) основную массу уголовных дел (до 98% в год).

Наряду с названными судами общей юрисдикции, в Англии и Уэльсе имеются специализированные суды различной компетенции. Некоторые из них носят название трибуналов, что подчеркивает, как правило, их второстепенное значение по сравнению с судами.

Особое место среди учреждений специальной юрисдикции занимает Суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы предпринимательства, учрежденный в 1956 г. Он рассматривает соглашения о ценах и условиях поставок товаров и услуг с тем, чтобы не допустить монополизации производства и торговли, а значит и искусственного удержания высокого уровня цен.

Все судейские должности в Великобритании замещаются по назначению, а не в результате выборов. В Англии и Уэльсе судьи высших судов назначаются королевой по рекомендации лорда-канцлера, судьи низших судов назначаются самим лордом-канцлером.

Расследование уголовных дел осуществляется, как правило, полицией, которая в лице начальников участков (главных констеблей) располагает широкими полномочиями отказаться от передачи дела в суд, ограничившись вынесением официального «предостережения» подозреваемому.

Судебная система Шотландии существенно отличается от английской и сохраняет по отношению к ней значительную самостоятельность. В качестве высшей и окончательной инстанции по уголовным делам выступает расположенный в Эдинбурге Высокий суд юстициариев. Судья вместе с 15 присяжными слушает по первой инстанции дела о наиболее серьезных преступлениях, преследуемых по обвинительному акту. В качестве апелляционной инстанции трое или более членов Высокого суда рассматривают жалобы на приговоры любых шотландских судов, в том числе и на приговоры, вынесенные судьей этого же суда.