Анализ российского рынка пассажирских маршрутных внутригородских перевозок

Согласно ГК РФ доходы, полученные учреждением от приносящей доходы деятельности, предусмотренной  его учредительными документами, а также приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. Кодекс, не регламентируя содержание права самостоятельного распоряжения имуществом, приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, определяет, что учреждение не может обладать данным имуществом на праве собственности. Проверки использования бюджетными учреждениями переданного в оперативное управление имущества осуществляются на основании федерального, регионального законодательства с использованием общих подходов к аудиту.

Затраты, связанные с  созданием, реорганизацией и ликвидацией  муниципальных учреждений (услуги нотариуса, государственные пошлины, изготовление печатей и штампов, открытие счета, погашение кредиторской задолженности, заработная плата ликвидационной комиссии, рыночная оценка имущества, услуги аудитора, услуги, связанные с обработкой и сдачей в архив соответствующих документов муниципального учреждения); регистрацией права муниципальной собственности и оперативного управления (оформление адресной справки, изготовление и внесение изменений в техническую документацию (технический паспорт и справку с кадастровым номером), государственные пошлины, контрольная съемка, межевание, определение границ и присвоение кадастрового номера земельному участку); списанием основных средств (услуги независимого оценщика), являются расходными обязательствами муниципального образования.

В конце 2008 года Государственная Дума РФ приступила к реформированию такой организационно-правовой формы, как учреждения путем принятия специального Федерального закона «Об автономных бюджетных учреждениях» и необходимых поправок в федеральное законодательство. Предлагается внести изменения в ГК РФ и ФЗ "О некоммерческих организациях", предусматривающие дифференциацию ныне единой организационно-правовой формы юридического лица − учреждения − на два типа: общий (частные и бюджетные учреждения) и автономные учреждения. Одновременно устанавливаются основы правового регулирования статуса таких учреждений, дальнейшее развитие которых применительно ко второму типу реализовано в проекте Федерального закона "Об автономных учреждениях".

Изменения в Бюджетный  кодекс РФ направлены на исключение из доходов бюджетов средств, поступающих в пользу автономных учреждений. Изменения в Налоговый кодекс РФ распространяют ныне действующие налоговые льготы по налогу на добавленную стоимость и налогу на прибыль для бюджетных учреждений также и на автономные учреждения. Изменения в Закон РФ "Об образовании", Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", Закон РФ "О культуре" координируют содержащиеся в этих нормативных актах положения об организационной структуре соответствующих учреждений со структурой, предлагаемой в проекте Федерального закона "Об автономных учреждениях". Изменения в Федеральный закон "Об исполнительном производстве" предусматривают недопустимость обращения взыскания на имущество, если такой режим этого имущества установлен законом. Таким образом, подготовлены необходимые изменения в законодательстве, позволяющие в полной мере реализовать положения Федерального закона "Об автономных учреждениях" в случае принятия соответствующего законопроекта.

При использовании муниципального имущества для совместного решения вопросов местного значения в целях межмуниципального сотрудничества в настоящее время существует ряд нерешенных проблем. В соответствии с ФЗ № 131 в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения органами местного самоуправления могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.

Представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Акционерным обществом в соответствии с действующим законодательством признается коммерческая организация, уставный капитал которой разделен на определенное число акций, удостоверяющих обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению к обществу. Акционеры не отвечают по обязательствам общества и несут риск убытков, связанных с его деятельностью, в пределах стоимости принадлежащих им акций. По решению органа местного самоуправления муниципальное имущество, а также имущественные права могут быть внесены в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ. При этом доля акций открытого акционерного общества, находящихся в собственности муниципального образования и приобретаемых муниципальным образованием, в общем количестве обыкновенных акций этого акционерного общества не может составлять менее чем 25 процентов плюс одна акция, если иное не установлено Президентом РФ в отношении стратегических акционерных обществ.

Акционерные общества, учредителями которых выступают в случаях, установленных федеральными законами, Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование (за исключением обществ, образованных в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий), могут быть в соответствии с нормами Федерального закона «Об акционерных обществах» только открытыми. Обществом с ограниченной ответственностью законом признается учрежденное одним или несколькими лицами хозяйственное общество, уставный капитал которого разделен на доли определенных учредительными документами размеров; участники общества не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости внесенных ими вкладов.

Государственные органы и органы местного самоуправления в  соответствии с Федеральным законом  «Об обществах с ограниченной ответственностью» не вправе выступать участниками обществ, если иное не установлено федеральным законом.

Таким образом, федеральный  законодатель прямо запрещает муниципальным  образованиям выступать учредителями закрытых акционерных обществ, а также ограничивает их право выступать участниками обществ с ограниченной ответственностью. В соответствии с нормами действующего законодательства муниципальные образования могут выступить участниками обществ с ограниченной ответственностью, созданных в целях межмуниципального сотрудничества. Кроме того, имеется еще одно ограничение для использования муниципального имущества при создании межмуниципальных хозяйственных обществ. В соответствии с законодательством о приватизации государственного и муниципального имущества государственное и муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе (за плату либо посредством передачи в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество). В целом в России отмечен рост соотношения количества прибыльных муниципальных унитарных предприятий к их общему числу. Если за 2007 год насчитывалось 12 прибыльных (38,7%), за 2008 год-14 (53,2%), по результатам 2009 года 15 прибыльных (65,2%), то за 9 месяцев 2008 года 19 предприятий прибыльных, а это 90,5% (рис. 1.1).

Рис. 1.1. Соотношение прибыльных и убыточных унитарных предприятий к их общему количеству, %

Политика в области  контроля осуществления финансово-хозяйственной  деятельности муниципальных унитарных  предприятий способствует увеличению чистой прибыли предприятий, подлежащей распределению и перечислению в  бюджет города. Если в 2007 году прибыль составила 108,3 млн. руб., в 2008 г.- 431,0 млн.руб., то за 2009 год – 542,3 млн.руб. В 2008-2011 годах также прогнозируется рост прибыли и, как следствие, увеличение отчислений в бюджет города. В перспективе планируется оптимизировать количество муниципальных унитарных предприятий, необходимых для выполнения работ и оказания услуг по решению вопросов местного значения. С целью перераспределения муниципальных активов и определения концепции управления муниципальной собственностью на долгосрочную перспективу, осуществляется разработка программы по развитию муниципальных активов «Организация управления муниципальными активами для решения вопросов местного значения», задачей которой будет определение структуры муниципальных активов, подходы к определению контрольных параметров эффективности деятельности унитарных предприятий, бюджетных учреждений и обществ, в которых муниципалитет имеет участие в капитале.

1.3 Государственное  регулирование транспортных унитарных  предприятий

Комитет Государственной  Думы по вопросам местного самоуправления рассмотрел проект федерального закона № 423427-4 "Об общих принципах организации транспортного обслуживания в Российской Федерации" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее. Нормами законопроекта предусматривается регулирование отношений, связанных с организацией транспортного обслуживания населения в части организации перевозок пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом на маршрутах регулярного сообщения, пролегающих в границах территории Российской Федерации.

Положения части 1 статьи 4 законопроекта предусматривают, что  организация транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного  сообщения включает обеспечение  доступности услуг пассажирского транспорта для населения, организацию маршрутов регулярного сообщения, организацию регулярных перевозок, контроль за соблюдением установленных условий выполнения регулярных перевозок.

Принятие законопроекта  позволит обеспечить формирование правовых основ единого рынка услуг пассажирского транспорта, развитие конкуренции между перевозчиками в связи с проведением конкурса на право заключения договоров об организации регулярных перевозок, уточнить полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения, что должно повысить качество и эффективность регулярных перевозок.

Согласно части 1 статьи 5 законопроекта органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления организуют посредством размещения государственных, муниципальных заказов регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Вместе с  тем в соответствии с частью 1 статьи 424 Гражданского кодекса Российской Федерации в предусмотренных  законом случаях применяются  цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые только уполномоченными на то государственными органами. Таким образом, в целях устранения указанных противоречий необходимо внести соответствующие изменения в положения части 1 статьи 424 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Нормы части 2 статьи 4 законопроекта  предусматривают, что организация  транспортного обслуживания населения  на муниципальных маршрутах осуществляется органами местного самоуправления муниципальных  образований (на муниципальных маршрутах  в городах федерального значения - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации), в границах территории которых пролегают соответствующие маршруты.

В положениях частей 3 и 10 статьи 7 законопроекта к полномочиям  органов местного самоуправления предлагается отнести открытие, изменение маршрута регулярного сообщения в соответствии с их компетенцией, установленной статьей 4 законопроекта, в порядке, предусмотренном правилами организации пассажирских перевозок на автомобильном и городском наземном электрическом пассажирском транспорте, утверждаемыми Правительством Российской Федерации с учетом положений законопроекта, а также ведение реестров муниципальных маршрутов.

Вместе с тем необходимо учитывать, что положения статьей 14-15 Федерального закона №131-ФЗ от 6 октября 2005 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) относят к вопросам местного значения поселений создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения, а к вопросам местного значения муниципальных районов - создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района.

В связи с этим в положениях законопроекта необходимо разграничить полномочия по организации транспортного обслуживания населения на муниципальных маршрутах между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов в соответствии с указанными вопросами местного значения.

Кроме того, в  нормах части 1 статьи 6 законопроекта  необходимо разграничить полномочия между  уровнями публичной власти по предоставлению преимуществ по провозной плате, в том числе права бесплатного проезда.

Положения части 4 статьи 7 законопроекта предусматривают, что орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган  местного самоуправления вправе отказать в открытии, изменении маршрута регулярного  сообщения, в частности, в случае недостаточности средств бюджета субъекта Российской Федерации, муниципального образования для предоставления перевозчикам субсидий, предусмотренных статьей 6 законопроекта. Вместе с тем в законопроекте не определены критерии определения недостаточности средств бюджета субъекта Российской Федерации, муниципального образования для предоставления перевозчикам субсидий.

В соответствии с положениями части 2 статьи 8 законопроекта  орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, по территории которого пролегает открываемый межсубъектный маршрут, согласовывает с органами местного самоуправления перечень включаемых в состав межсубъектного маршрута остановочных пунктов, размещенных на территории соответствующих муниципальных образований.