Бюджетная политика

Основными доходными источниками государственного бюджета того периода были поступления  от общественного хозяйства и  привлеченные средства населения, которые  поступали через систему налогообложения и покупку займов. Основной доход после налоговой реформы 1930 года стал приносить налог с оборота.

Основными статьями расходов бюджета были расходы  на народное хозяйство и социально-культурные мероприятия. Эта тенденция в  развитии расходов бюджета сохранилась и в дальнейшем. [29]

Государственный долг России с учетом гарантированных  правительством железнодорожных и  ипотечных займов накануне Октябрьской  революции составлял 41,6 млрд. рублей, в том числе внешний 14,86 млрд. По размеру внешнего долга в то время Россия занимала первое место в мире.[18] К началу 1992 года  внутренний  долг достиг размера уже 1050 млрд. рублей, а внешний долг СССР оценивался в 96,6 млрд. долларов США (2 место после Бразилии). [29]

В постсоветский  период бюджетная система была трансформирована. На протяжении 1990-х годов создавалась система государственных финансов Российской Федерации, отвечающая условиям и требованиям рыночной экономики. Бюджетная политика в этот период проводилась в крайне неблагоприятных условиях. На протяжении ряда лет низкий уровень налоговой и бюджетной дисциплины приводил к хроническому бюджетному дефициту и неполному  финансированию государственных обязательств; нарастали как задолженность налогоплательщиков в бюджетную систему, так и кредиторская задолженность бюджетов всех уровней. Широкое распространение получили неденежные формы исполнения бюджета, на долю которых приходилось до четверти доходов расширенного бюджета и свыше половины доходов территориальных бюджетов.

В середине 1990-х годов бюджеты всех уровней хронически исполнялись с дефицитом. Для расширенного бюджета дефицит лежал в диапазоне от 6 до 10 процентов ВВП. В рамках макроэкономической стабилизации монетарное финансирование дефицита было заменено долговым финансированием через ГКО/ОФЗ.

Финансовый  кризис 1998 года показал хрупкость  и ненадежность сложившейся системы  государственных финансов. Ухудшение  внешней конъюнктуры вызвало  резкое сокращение бюджетных доходов  и подорвало доверие инвесторов. В результате государство оказалось не в состоянии исполнять свои расходные обязательства и проводить долговые выплаты.

После кризиса 1998 года резко упали доходы бюджета, девальвация рубля привела  к тому, что выплаты по погашению  и обслуживанию внешнего долга оказались сопоставимыми с доходами федерального бюджета, а объем государственного долга достиг критического значения.

На  начальном этапе послекризисного  развития проведение существенно скорректированной  бюджетной политики обеспечило радикальное  оздоровление бюджетной системы. [19] Начиная с 2000 года, федеральный и расширенный бюджет Российской Федерации ни разу не исполнялись с дефицитом. Внешний долг бывшего СССР был реструктуризирован, а долг, образовавшийся после 1 января 1991 года, обслуживался своевременно и в полном объеме. Введение в действие нового Бюджетного кодекса заложило прочные фундаментальные основы бюджетного процесса на федеральном и субфедеральном уровне. Переход к исполнению бюджетов всех уровней через систему Федерального Казначейства повысил прозрачность и подконтрольность финансовых потоков, обеспечил целевое использование бюджетных ассигнований.

На  следующем этапе бюджетная политика была направлена на создание благоприятных  условий для развития экономики, решение важнейших социальных задач, повышение эффективности государственного сектора. В ходе налоговой реформы была снижена налоговая нагрузка на несырьевые отрасли, с одновременным увеличением изъятия в бюджет природной ренты, образующейся при добыче полезных ископаемых. Для сглаживания зависимости доходов бюджетной системы от внешнеэкономической конъюнктуры был создан  Стабилизационный фонд. Была проведена всесторонняя реформа межбюджетных отношений, включающая четкое распределение расходных обязательств и доходов между всеми уровнями бюджетной системы, введение новой объективной методики распределения финансовой поддержки регионов, нахождение баланса между децентрализацией доходов и выравниванием бюджетной обеспеченности.

Одной из решающих предпосылок повышения  эффективности бюджетной политики стала концентрация бюджетных ресурсов на ключевых направлениях государственной политики и структурных реформ. В последние годы значительно активизировалось государственная политика поддержки экономического роста. Создан Инвестиционный фонд, Российский банк развития, опережающими темпами росли расходы на национальную экономику. Началось использование принципов бюджетирования, ориентированного на результаты. Главная задача этого направления реформ заключается в том, чтобы сместить бюджетный процесс от управления ресурсами бюджета к управлению результатами за счёт расширения полномочия и повышения ответственности участников бюджетного процесса в условиях чётких планов на среднесрочную перспективу. В 2007 году был впервые разработан и принят Закон о федеральном бюджете на три года.

25 августа  2008 года был разработан проект  бюджетной стратегии  до 2023 года, где были определены главные  направления нового этапа бюджетной  политики, включающие:

• приоритет долгосрочного и среднесрочного бюджетирования, позволяющего учитывать стратегические приоритеты экономической политики;
• повышение эффективности использования бюджетных средств, ориентацию бюджетных расходов на достижение конечных социально-экономических результатов;
• повышение доступности и качества государственного образования и здравоохранения,
• снижение бедности, повышение результативности социальной политики,
• конкурсные принципы распределения бюджетных ресурсов, расширение практики привлечения негосударственных предприятий к выполнению услуг, финансируемых из государственного бюджета;
• открытость и общедоступность информации по осуществлению расходных операций на всех уровнях бюджетной системы. [19]

В своем  докладе к данной стратегии министр  финансов А. Кудрин отметил, что «весь  период с 2009 по 2023 год цена на нефть будет оказывать все менее значимое влияние на доходы бюджета. Она уже не имеет решающего значения. Из этого, увы, следует, что в ближайшие десятилетия государство будет находиться в ситуации необходимости сокращения госрасходов. Это совершенно новый тренд». Однако ситуация финансово-экономического кризиса, последовавшая незадолго после, показала, что снижение конъюнктурных доходов государственного бюджета оказало очень серьезное влияние на систему государственных финансов, что привело к возникновению дефицита бюджета и усилению долговой зависимости. А выход из кризисного положения многие эксперты связывают напрямую с повышением цен на нефть.

Выводы:

Бюджетная политика занимает важное место в  системе государственного управления, являясь ядром общей экономической политики, так и центральным звеном финансовой политики.

Роль  и значение бюджетной политики определяется тем, что она  воздействует на все  процессы, связанные с формированием  бюджета и использованием бюджетных  средств, тем самым затрагивая интересы государства, бизнеса и общества в целом. От того насколько объемна бюджетная ресурсная база и велик бюджетный потенциал – зависит сама возможность устойчивого развития государства и модернизация его национального хозяйства.

Выбирая ту или иную форму государственного регулирования бюджетных отношений, уполномоченные органы власти, тем самым, проявляют себя, как приверженцы определенного экономического и политического мышления.

Бюджетная политика в России формируется и  реализуется главным образом  в ходе бюджетного процесса, который охватывает все этапы, связанные с составлением, рассмотрением, принятием и исполнением бюджета страны.

Закон о бюджете является главным финансовым законом, выражающим экономическую  и социальную политику государства. В нем закрепляются все основные финансовые параметры предстоящих доходов и расходов государства.

Основными сферами реализации бюджетной политики выступают: политика доходов, политика расходов, политика в области обеспечения сбалансированности бюджета и эффективного управления государственным (муниципальным) долгом, политика в области регулирования межбюджетных отношений.

Глава 2. Основные направления реформирования бюджетной политики в России

2.1. Особенности бюджетной  политики в условиях экономического  кризиса 2008-2009 гг.

Вслед за финансовым кризисом, охватившим экономики  многих стран мира, со второй половины 2008 г. российская экономика перешла  в качественно иной режим своего функционирования. Ключевые характеристики этого периода связаны с относительно низкими ценами и спросом на товары российского экспорта, падением выпуска и ростом безработицы.

К началу 2009 г. российская экономика вступила в рецессию, сопровождающуюся обесценением рубля и сворачиванием инвестиционных программ (табл. 2).

Таблица 2. Индексы основных макроэкономических показателей в 2009 г., % к соответствующему периоду предыдущего года, накопленным итогом [21]

Ухудшение ситуации в российской экономике  отразилось на состоянии бюджетной  системы страны. При значительном сокращении поступлений в бюджеты и росте расходных обязательств бюджет расширенного правительства впервые за последнее десятилетие стал дефицитным. Несбалансированность бюджетной системы и затяжной характер мирового кризиса создавали риски увеличения масштабов долговых заимствований в ближайшей перспективе. В табл. 3 приведены основные параметры исполнения бюджетов различных уровней бюджетной системы страны за 2009 г.

Таблица 3. Исполнение доходов и расходов бюджетов всех уровней власти в 2009 г. [13]

Основное  падение доходов и рост расходов наблюдались на федеральном уровне, который в большей степени зависит от конъюнктурных доходов.

Доходы  федерального бюджета сократились  на 23% в реальном выражении, расходы, напротив, увеличились почти на 25%, профицит бюджета в 2008 г. в размере 4,1% ВВП сменился в 2009 г. дефицитом, равным 5,9% ВВП.

По  нашим оценкам, конъюнктурная составляющая налоговых доходов федерального бюджета сократилась на 4,9 п.п. ВВП. Существенный вклад в падение  доходов внесли снижение федеральной  ставки налога на прибыль на 4,5 п.п. (потери федерального бюджета от снижения ставки с 6,5 до 2% оцениваются в 0,7% ВВП) и увеличение необлагаемого ценового минимума при исчислении ставки НДПИ с 9 до 15 долл./барр. (стоимость этой меры для бюджета составила 0,22% ВВП)1.

Реальные доходы бюджета расширенного правительства уменьшились на 18% при росте расходов в реальном выражении на 11%.

Кризис, начавшийся в 2008 г., потребовал от правительства  разработки комплекса мер поддержки  различных отраслей экономики, а  также предотвращения отрицательного воздействия рецессии на социальную сферу. В весьма сжатые сроки (практически начиная с ноября 2008 г.) правительством был заявлен широкий набор антикризисных мер, беспрецедентный как по количеству форм и направлений воздействия государства на экономику, так и по объемам используемых ресурсов. Если осенью 2008 г. меры «точечного реагирования» реализовывались в условиях жестких временных ограничений и сопровождались преимущественно использованием механизмов «ручного управления», то к марту 2009 г. удалось разработать комплексную Программу антикризисных мер правительства Российской Федерации на 2009 г.

В целях  обеспечения финансирования приоритетных направлений антикризисной программы  потребовались поправки в Закон  о федеральном бюджете, в результате которых бюджет приобрел явно выраженный антикризисный характер: на 943,3 млрд руб. были сокращены ранее утвержденные бюджетные ассигнования, при этом около 1,61 трлн руб., включая высвобожденные средства, было направлено на мероприятия по стабилизации финансового рынка, по поддержке отраслей экономики и социальной защите населения. В итоге в антикризисном пакете приоритетное внимание было уделено обеспечению стабильности финансового сектора, социальной поддержке населения, поддержке системообразующих и градообразующих предприятий, а также отдельных, наиболее чувствительных к кризису отраслей реального сектора.

В результате расходы федерального бюджета увеличились  почти на четверть в реальном выражении  по сравнению с предыдущим годом.

Динамика  исполнения консолидированного бюджета регионов выглядит следующим образом: при сохранении расходов на неизменном уровне поступление доходов в реальном исчислении сократилось незначительно (на 6,6%), что обусловлено существенным финансированием из федерального центра и более низкой зависимостью поступлений от внешнеэкономической конъюнктуры.