Бюджетная политика

2.2. Совершенствование инструментов и механизма бюджетной политики в России

Оставаясь в рамках основных направлений бюджетной политики на 2010-2012 гг., установленных Президентом РФ наиболее важными задачами  и мерами   в    бюджетной  политике  на среднесрочную перспективу являются:

1. Реформирование бюджетной сети в основных секторах бюджетной сферы.

Конечной  целью реформы бюджетной сети должно быть повышение эффективности ее работы за счет внедрения конкурентных принципов и экономия бюджетных средств, возникающая вследствие устранения дублирующих функций и прекращения предоставления аналогичных видов услуг различными учреждениями. В то же время реорганизации не должны подвергаться учреждения, которые по характеру или условиям своей деятельности не приспособлены к существованию в рыночной среде, а их переустройство может иметь негативные социально-экономические последствия.

Для достижения конечной цели реформирования необходима реструктуризация всей бюджетной сети. Очевидно, что сейчас перевод государственных учреждений в автономные организации стимулируется недостаточно. В силу объективных сложностей как в получении оперативной информации о состоянии бюджетной сети регионального и муниципального подчинения, так и в отсутствие межуровневой координации и порядка деятельности по реорганизации субфедеральной сети и других ограничений в ближайшие 2–3 года целесообразно сосредоточиться на реформе бюджетной сети федерального подчинения.

В качестве основного механизма оптимизации  федеральной бюджетной сети видится  необходимость изменения правового  положения ныне действующих бюджетных  организаций, либо путем сохранении ими обновленного статуса бюджетных  учреждений, который предполагает предоставление им права свободного распоряжения самостоятельно заработанными средствами и приобретенным на них имуществом, либо посредством перехода в положение казенных учреждений, которые будут финансироваться по смете, а все заработанные ими средства будут поступать в бюджет их учредителей.

В комплексе  с реализацией данных оптимизационных  процедур следует по возможности  осуществить:

• укрупнение или присоединение мелких учреждений к более крупным;
• ликвидацию учреждений, обеспечивающих низкое качество исполняемой государственной функции или оказываемой госуслуги либо имеющих малочисленный контингент потребителей, с передачей полномочий учреждениям, имеющим аналогичную административную подчиненность, действующим на данной или на соседних территориях;
• переподчинение ряда федеральных бюджетных учреждений (далее –ФБУ) с целью соблюдения принципов отраслевой направленности основного вида деятельности;
• приватизацию непрофильных для ведомств ФБУ (например, санатории, дома отдыха и пр.) либо их передачу в административное подчинение соответствующих профильных министерств и ведомств (например, лечебные и образовательные учреждения).

При осуществлении оптимизационных  процедур необходимо учитывать отраслевую специфику сети ФБУ, а также должна быть создана система мониторинга     результативности     деятельности     реструктуризированных учреждений.

2. Повышение эффективности управления государственным заказом.

В целях  формирования единого интегрированного цикла планирования, размещения госзаказа  и исполнения государственных контрактов, который обеспечивает безусловное выполнение публичных обязательств государства, адекватное потребностям государства качество поставляемых товаров, работ и услуг, эффективное использование ресурсов, надежное управление рисками технологического, экономического  и коррупционного   характера, представляется оправданным выполнение следующих мер:

• рассмотрение возможности централизации закупок в рамках главного распорядителя бюджетных средств (в целях получения экономии от масштаба) и создания системы стимулов к обеспечению равномерного кассового исполнения доведенных до заказчиков лимитов;
• закрепление права самостоятельного расходования заказчиками средств, полученных от уплаты неустойки (пени, штрафов), а также средств, полученных    при    неисполнении   обязательств    при    обеспечении заявки на участие в торгах, и обеспечения исполнения госконтракта;
• совершенствование процедур мониторинга и контроля за ходом исполнения госконтракта посредством оптимизации системы учета данных о существенных условиях заключенных госконтрактов; разработка порядка аудита эффективности госзакупок и рекомендаций по привлечению к персональной ответственности государственных заказчиков (штрафные санкции, снижение объемов бюджетного финансирования, приостановка контракта и т.п.), внедрение автоматизированной системы мониторинга (АСМ), позволяющей в режиме реального времени оценивать ход исполнения государственного  контракта,  предоставлять необходимую информацию всем участникам и принимать решения о корректирующих мерах. [13]

Совершенствование технологии принятия бюджетных решений  и других инструментов управления по результатам.

В настоящих  условиях особую актуальность приобретает  задача организации учета потенциального воздействия, как на регулируемый субъект, так и на экономику, общество в целом регулирующего акта еще на стадии его подготовки. Поэтому в целях повышения обоснованности принимаемых управленческих решений представляется оправданным обязательное осуществление ведомствами – разработчиками нормативных документов комплексной оценки последствий предполагаемых и проводимых мероприятий социально-экономической политики. В качестве методических основ оценки регулирующего воздействия целесообразно применять анализ издержек и выгод как наиболее приемлемый метод, учитывающий по возможности все значимые воздействия предлагаемой регуляторной меры.

В рамках повышения эффективности системы  внутриведомственного планирования представляется целесообразным предпринять следующие  меры:

• формировать   ДРОНД   СБП   (доклад    о   результатах    и    основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования) иерархически, определяя задачи субъектов бюджетного планирования (далее – СБП) как верхний уровень целеполагания для подведомственных органов исполнительной власти;
• включать в итоговую версию ДРОНДа только действующие бюджетные программы. Неутвержденные (разрабатываемые) программы могут значиться в пределах бюджета принимаемых обязательств только до принятия закона о бюджете на очередной финансовый период, после чего программа либо приобретает статус «действующая», либо исключается из доклада;
• добавить в форму реестра расходных обязательств поля для отражения задач и программ СБП;
• следует рассматривать ведомственные целевые программы (далее – ВЦП) как группировку мероприятий, реализуемых СБП для решения определенных в ДРОНДе тактических задач, с указанием общего объема расходов, системы управления программой и возможных рисков недостижения целевых значений показателей результативности;
• установить, что ВЦП формируются исполнительными органами власти самостоятельно, без внешней экспертизы и подтверждения. Предметом внешней оценки (и контроля) является результат деятельности органа исполнительной власти, зафиксированный в докладе, а право выбора механизма его достижения, т.е. состав и содержание ведомственных целевых программ, закрепляется за органом исполнительной власти. Закрепление более простых процедур в части разработки, согласования и по сути – организации исполнения (в связи с меньшей масштабностью) ВЦП, чем для ДЦП, позволит уже в ближайшее время сформулировать как можно больше программ, благодаря чему быстрее перейти на программно-целевые принципы исполнения бюджета;
• фиксировать утвержденные ВЦП в реестре расходных обязательств как целевую статью расхода бюджета (мероприятия программы – как виды расходов бюджета);          
• сформировать   типовые   методики   оценки  эффективности реализации  программы и  расходования   бюджетных  средств, предусмотрев соответствующие формы в составе бюджетной отчетности. [15]

Совершенствование механизмов управления государственными инвестициями,  в  том   числе   в   рамках   развития   государственно-частного партнерства.

Необходимо  обеспечить повышение оперативности  управления инвестиционными проектами, которые уже отобраны и финансируются за счет Инвестиционного фонда, в том числе за счет ужесточения мер ответственности за невыполнение в означенные сроки всех запланированных мероприятий. Однако в связи с тем, что Инвестфонд по возможности переноса остатков неиспользованных денежных средств на следующий год является исключением из общего порядка управления бюджетными средствами, установленного Бюджетным кодексом РФ, представляется целесообразным в дальнейшем отказаться от использования данного инструмента организации инвестиционной деятельности государства в пользу бюджетных целевых программ.

В условиях ограниченности бюджетных ресурсов для стимулирования притока инвестиций в отдельные  сектора экономики альтернативой  прямых бюджетных расходов является предоставление государственных гарантий. С целью развития данного механизма необходимо:

• создание резервов не в полном объеме на весь срок предоставления гарантии, а с учетом рисков наступления гарантийного случая, в том числе не на полную сумму;
• создание фонда резервов за счет ассигнований Фонда национального благосостояния;
• гибкое требование по предоставлению обеспечения со стороны принципала по обязательствам, по которым предоставляются госгарантии.

Распространение практики привлечения коммерческих банков к финансированию и управлению инвестиционными ресурсами в  инфраструктурных проектах. В частности, представляется возможным более  активное вовлечение крупнейших коммерческих банков в процесс мониторинга реализации инвестиционных проектов, осуществляемых за счет государства, а в перспективе наделение их функциями государственного заказчика. Ожидается, что это позволит повысить эффективность управления государственными инвестициями и снизить издержки строительства с поправкой на качество. [17]

3. Разграничение расходных полномочий между Российской Федерацией, субъектами и муниципальными образованиями.

Во  многих регионах и муниципальных  образованиях наблюдается ситуация, когда значительную долю бюджетных  доходов составляют субвенции на выполнение делегируемых полномочий, что несет в себе две группы рисков для повышения качества финансового управления государственными и муниципальными финансами. Во-первых, региональные и муниципальные власти могут быть не заинтересованы в максимально эффективном исполнении по сути чужих полномочий, а механизмы мониторинга эффективности исполнения делегированных полномочий недостаточно проработаны. Во-вторых, неизбежно возникают определенные трудности с финансированием делегируемых полномочий. Прежде всего, существует определенная асимметрия информации, когда данные, непосредственно влияющие на объемы субвенций, поступают в федеральные министерства и ведомства от субъектов Российской Федерации. Кроме того, в ходе исполнения бюджета может получиться, что на исполнение одних делегируемых полномочий из федерального бюджета (бюджета субъекта Российской Федерации) конкретному субъекту Российской Федерации (муниципальному образованию) выделен избыточный объем финансирования, а на исполнение других полномочий – недостаточный. При существовании жестких условий расходования субвенций строго на определенное делегированное полномочие это приводит к неэффективному использованию бюджетных средств и необходимости срочного внесения изменений в законодательство субъектов Российской Федерации в конце финансового года.

В этой связи нецелесообразно вносить  изменения в разграничение расходных  полномочий в 2010 году. Вместе с тем  целесообразно использовать данный период для мониторинга и оценки эффектности действующей системы разграничения полномочий. [13]

Начиная с 2011–2012 гг. необходимо предусмотреть  возможность пересмотра сложившейся  системы разграничения полномочий с целью снизить число делегируемых полномочий, а также закрепить  за каждым уровнем власти те полномочия, которые могут быть наиболее эффективно выполнены данным уровнем власти. Значительные ресурсы по «обмену полномочиями» между уровнями  власти открываются в связи с принятием решения о финансировании органов внутренних дел исключительно из федерального бюджета.

4. Оптимизация механизмов управления финансовой поддержкой субъектам Российской Федерации.

В Российской Федерации согласно проекту бюджета  на 2010 г. и на период до 2012 г. насчитывается  свыше 87 различных трансфертов (4 в  подразделе дотаций, 43 в подразделе субсидий, в том числе федеральные целевые программы и подпрограммы, 21 в подразделе субвенций и 19 в подразделе иных межбюджетных трансфертов). По 35 направлениям финансирование составляет менее 1 млрд руб., это значит, что для отдельного субъекта Российской Федерации финансирование по ряду направлений может составлять десятки или сотни тысяч рублей. Очевидно, что при целевом характере большинства направлений (субсидии и субвенции) издержки по оценке целевого использования данных средств, не говоря уже об оценке эффективности осуществляемых расходов, могут превысить выгоды от получаемых средств.

Становится  очевидной необходимость систематизации предоставляемых межбюджетных трансфертов, включая четкое соблюдение принципа, согласно которому распределение финансовой помощи должно производиться с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

2.3. Особенности государственного долга как фактора бюджетной политики

В бюджетах различных уровней всегда действует  принцип сбалансированности, который означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

В процессе составления бюджета любого уровня (федерального, субъекта федерации, местного самоуправления) могут возникнуть лишь три его варианта: сбалансированность доходов и расходов; дефицит бюджета; профицит бюджета.

Но  профицит бюджета может возникнуть только в процессе исполнения бюджета, так как бюджеты всех уровней составляются и утверждаются без профицита.