Бюджетная политика

Дефицит бюджета означает, что всех поступлений (налоговых, неналоговых и прочих) недостаточно для решения тех  задач, которые поставлены в законе о бюджете. Поэтому наряду с собственными доходами бюджета привлекаются другие источники финансирования:

- эмиссионное  финансирование дефицита бюджета  осуществляется Центральным Банком, который предоставляет правительству  кредиты. Их источником служит  дополнительная денежная эмиссия.  Однако эмиссионное финансирование может привести к росту инфляции;

- неэмиссионные  источники бюджетного финансирования - это прежде всего заёмные  средства с денежного, финансового  или кредитного рынков, а также  средства, привлечённые от приватизации  или реализации государственных  запасов драгоценных металлов и камней на рынке. Привлечение займов расширяет возможности государства по финансированию расходов, включая инвестиционные услуги.

Неэмиссионные источники финансирования бюджета  несут в себе опасность перекладывания бремени государственного долга на будущие поколения. Размер расходов на обслуживание долговых обязательств -это главный ограничитель суммарного объёма государственных заимствований (внутренних и внешних). В настоящее время ограничения на объёмы заимствований устанавливаются в законах о бюджете на соответствующий финансовый год, а также в Бюджетном кодексе Российской Федерации (ст. 106, 107, 111).

Размер  дефицита федерального бюджета не может  превышать суммарный объём бюджетных  инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации в соответствующем финансовом году. Размер дефицита бюджета субъекта Федерации не может превышать 15% объёма доходов бюджета Российской Федерации без учёта финансовой помощи из федерального бюджета. Размер дефицита местного бюджета не может превышать 10% объёма доходов местного бюджета без учёта финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации (ст. 92 Бюджетного кодекса РФ).

Источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются:

— внутренние: кредиты, полученные Российской Федерацией от кредитных организаций в валюте Российской Федерации; государственные займы, осуществляемые путём выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации; бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней, поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности; сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам; изменение остатков средств на счетах по учёту средств федерального бюджета;

— внешние: государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путём выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации; кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте.

В условиях перехода к рыночным отношениям бюджеты  в России стали приниматься и  исполняться с дефицитом. Хронический  и постоянно растущий дефицит  бюджетных средств ведёт к  росту государственного долга, усиливает  инфляционные процессы, сокращает реальные доходы населения, и тем самым уменьшает платёжеспособный спрос, хотя и при СССР бюджет практически был дефицитен, если не учитывать вклады населения и часть средств госстраха, зачисляемых в доход бюджета, а также кредитов госбанка.

Такая ситуация позволяет надеяться на благополучное разрешение долговых проблем. Но, на наш взгляд, государство не должно отказываться от вовлечения госдолга как макроэкономической категории в процесс реформ. Профицит бюджета вовсе не означает отсутствие заимствований, хотя они должны быть меньше, чем объем погашения долга.

Существует  и качественный аспект дефицита бюджета.

1. Дефицит  может возникнуть в связи с  необходимостью осуществления крупных  государственных вложений в развитие  экономики. В этом случае он  отражает государственное регулирование экономикой, конъюнктурное стремление обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного производства.

2. Дефициты  возникают в результате чрезвычайных  обстоятельств (войн, крупных стихийных  бедствий, аварий, катастроф и т. д.), когда обычных резервов недостаточно и приходится прибегать к дополнительным источникам.

3. Бюджетный  дефицит может отражать кризисные  явления в экономике, ее развал, неэффективность. В этом случае  дефицит - явление крайне тревожное,  требующее принятия не только срочных и действенных законодательных мер, но и соответствующих политических решений.

Дефицит бюджета не так страшен для  страны с динамично развивающейся  экономикой, с устойчивыми и эффективными международными связями. Однако при  этом количество бюджетного дефицита не должно переходить в отрицательное качество, т.е. сумма полученных государством в долг денежных ресурсов не должна ложиться тяжким грузом на экономику страны, налогоплательщиков, сопровождаться сокращением социальных выплат.

2.4. Зарубежный опыт формирования бюджетной системы

В данном параграфе рассматривается обзор бюджетных систем стран с федеративным и унитарным государственным устройством. Примером федеративного государства является США, а государство с унитарным устройством  Италия. Применительно к каждому государству рассматриваются следующие аспекты построения бюджетной системы и осуществления межбюджетных отношений: административное устройство и уровни бюджетной системы, распределение доходной базы и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, механизмы межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов и вопросы привлечения заемных средств различными уровнями бюджетной системы.

Бюджетная система США состоит из федерального бюджета, бюджетов штатов и бюджетов муниципалитетов. В настоящее время насчитывается 50 штатов и около 83000 муниципальных образований, причем для США характерно наличие муниципальных органов власти с ограниченной (по сравнению с остальными муниципалитетами) сферой ответственности — т.н. школьных округов и районов специального.

Конституция США наделяет собственными налоговыми полномочиями только федеральное и  региональные правительства, в то время  как органы власти муниципалитетов  получают права по установлению и  сбору налогов в результате их делегирования органами власти штатов. Отличительной чертой налоговой системы США является то, что в бюджет каждого уровня зачисляются поступления только тех налогов, права по установлению и администрированию которых принадлежат правительству этого уровня. Таким образом, в Соединенных Штатах отсутствует практика, когда поступления от налогов, которые регулируются одним правительством, распределяются между различными бюджетами.

В федеральный  бюджет США зачисляются поступления  федерального подоходного налога с физических лиц и корпораций, а также налога с фонда оплаты труда и некоторых налогов на продажи. В бюджеты штатов направляются поступления регионального подоходного налога с физических лиц и корпораций, а также общий налог с продаж, который является основным источником их доходов. В муниципальные бюджеты поступают прежде всего поступления налогов на имущество, хотя в некоторых штатах муниципальные органы власти вводят свою ставку налога с продаж и подоходного налога.

Межбюджетное  выравнивание в США представлено сложной системой бюджетных грантов, выделяемых бюджетам различных уровней. При этом зависимость бюджетов субнационального уровня от федеральных трансфертов достаточно сильна.

В Соединенных  Штатах бюджетам нижестоящего уровня предоставляется как целевая условная, так и безусловная финансовая помощь. Основным видом безусловной финансовой поддержки является программа межбюджетного доходного выравнивания, основанная на выделении трансфертов, рассчитанных по законодательно утвержденной формуле, учитывающей расходные потребности и фискальный потенциал. В настоящее время федеральный бюджет не оказывает нецелевой финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня, хотя безусловная финансовая поддержка местным бюджетам со стороны бюджетов штатов широко используется.

Целевая финансовая помощь предоставляется  в виде грантов двух типов. Первый тип — блок-гранты — выделяется на финансирование достаточно широкого спектра расходных статей при  установлении ограничений на перераспределение  средств между этими статьями. Существуют блок-гранты на здравоохранение, социальное обеспечение, а также на финансирование других расходных групп.

Вторым  видом целевой финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня являются так называемые категорийные гранты (categorical grants), в рамках которых выделяются средства на финансирование отдельной расходной программы. На федеральном уровне используется несколько видов таких грантов. Например, трансферты, рассчитываемые на основе формулы, распределяются между бюджетами штатов и муниципальных образований согласно законодательно или административно установленному критерию. Такой критерий предоставления финансовой помощи составляется с учетом расходных потребностей получателя средств, его возможности оказывать государственные услуги, стоимость оказания таких услуг, а также прилагаемые усилия по сбору налогов. Формулы расчета могут варьироваться, но как правило, они основываются на таких показателях, как численность населения и душевой доход. Некоторые виды целевых грантов (такие как, например, гранты на осуществление определенного проекта) выделяются на основе решения правительства бюджетам отдельных территорий в течение определенного срока.

Около половины всего объема целевой финансовой помощи предоставляется на долевой  основе, то есть выделение средств бюджетами вышестоящего уровня происходит только при условии финансирования органами власти нижестоящего уровня определенной доли расходных статей, охваченных действием гранта.

В США  не существует законодательной нормы, определяющей, что федеральный бюджет должен быть сведен без дефицита, и федеральное правительство вправе привлекать заемные финансовые ресурсы для финансирования дефицита федерального бюджета. В противоположность федеральному бюджету, законодательство штатов в большинстве случаев требует бездефицитности региональных и местных бюджетов по текущим расходам, вследствие чего администрация штатов и муниципалитетов имеют право привлекать средства на долгосрочной основе с целью финансирования только капитальных расходов, таких как, например, строительство образовательных учреждений и финансирование общественных работ, а также на краткосрочной основе для покрытия кассового разрыва в исполнении бюджета. Положения, регулирующие порядок заимствований, содержатся в конституциях и законах штатов и как правило, сильно варьируются в зависимости от конкретного штата.

Основным  способом государственных и муниципальных  заимствований в США является эмиссия облигаций штатов и муниципальных  облигаций, обращающихся без ограничений. При этом, процентный доход, полученный по этим ценным бумагам, не облагается федеральным подоходным налогом.

Важным  признаком бюджетной системы  США является то, что федеральное  правительство не несет ответственности  по ценным бумагам, выпущенным органами власти нижестоящего уровня. В такой ситуации инвесторы опираются на рейтинги частных агентств, которые в конечном счете и определяют цену заимствований бюджетов штатов и муниципалитетов на открытом рынке.

Италия  является унитарным государством с  четырьмя уровнями системы государственной власти: центральные, региональные органы власти, органы власти провинций и муниципалитетов. Административно Италия делится на 20 регионов, 99 провинций, 8100 муниципальных образований и 212 местных единиц здравоохранения. При этом пять регионов из двадцати имеют особый статус, который выражается в существовании конституционных законов, наделяющих эти регионы большой самостоятельностью в определении расходной базы своих бюджетов.

Расходные обязательства уровней бюджетной  системы Италии распределяются следующим образом. На бюджетах регионов лежит обязанность по финансированию услуг медицинских учреждений, планирования градостроительства, водоснабжения, а также дорожного строительства и внутрирегионального пассажирского транспорта. При этом, в законодательстве особо оговорена возможность передачи части расходных полномочий органами власти регионов на нижестоящие уровни бюджетной системы, что обычно и происходит, особенно в случаях расходов, связанных с финансированием жилищно-коммунального хозяйства или общественных работ. Бюджеты провинций несут расходы по финансированию строительства и содержания государственных автомобильных дорог регионального значения, финансированию водного и горного транспорта, мероприятий по защите окружающей среды и образовательных учреждений и культурных заведений регионального значения (местные университеты, музеи, театры и т.п.).

Основными статьями расходов бюджетов муниципалитетов являются содержание местных подразделений полиции, системы социального обеспечения, строительство и содержание зданий для органов юстиции и образовательных учреждений, строительство, ремонт и уборка муниципальных улиц и дорог, обеспечение населения муниципалитета газом и электроэнергией. Из приведенного распределения расходных полномочий видно, что из всех бюджетов субнационального уровня меньшее расходное бремя несут бюджеты.

Следует отметить, что некоторые из указанных  расходных полномочий в большинстве муниципальных образований были переданы с вышестоящих уровней бюджетной системы. При этом, передача расходных полномочий в Италии сопровождается выделением целевых грантов из бюджета соответствующего уровня на осуществление переданных расходов.

Основными доходными источниками региональных и местных бюджетов служат налоговые поступления, целевые и нецелевые гранты бюджетов вышестоящего уровня и заемные средства. При этом, несмотря на то, что в Конституции Италии содержится прямое указание на присутствие в составе доходов субнациональных бюджетов всех трех вышеперечисленных источников средств, основным видом доходов бюджетов указанного уровня до 1992 года были целевые гранты. Начиная с 1992 года, в доходную базу местных бюджетов для стимулирования налоговых усилий органов власти на местах были включены поступления от нескольких центральных налогов.