Бюджетное финансирование социальной сферы на примере науки и культуры

• Разграничение компетенции, полномочий и ответственности органов управления всех уровней и обеспечение их эффективного взаимодействия;
• Переход от распределительного и директивного к регулирующему управлению;
• Развитие принципов автономности хозяйствующих субъектов с одновременным повышением ответственности за конечные результаты деятельности;
• Развитие общественно-государственных форм управления.

При недостаточности финансовых ресурсов разработке стратегии управления должно предшествовать решение таких  задач, как выбор приоритетов, выявление  и использование новых источников финансирования, создание организационных  экономических механизмов рационального использования имеющихся средств, обоснованное распределение полномочий по распоряжению ресурсами. Безусловно, задача выбора приоритетов социальной политики относится к компетенции федерального уровня. Если рассматривать этот вопрос с финансовой точки зрения, то приоритетность той или иной социальной проблемы может быть представлена через соотношение средств, направляемых на ее решение. Структура и динамика расходов консолидированного бюджета страны говорят о заметном росте ассигнований на финансирование социальных расходов и снижение средств, направляемых на государственную поддержку других отраслей экономики.

Ставки заработной платы  работников бюджетной сферы и  принципы их определения едины на всей территории Российской Федерации. Единая система оплаты труда представляет собой совокупность единообразных условий, форм и методов тарификации работников, установления им должностных окладов или ставок заработной платы, квалификационных, компенсационных, стимулирующих и социальных выплат. Каждый из вышеназванных элементов заработной платы показывает зависимость уровня фактического заработка работника от качества, количества, условий труда. Действующие ставки заработной платы работников бюджетной сферы определяются на основе Единой тарифной сетки (ЕТС), они зависят от установленного работнику разряда, ставки первого разряда, межразрядных тарифных коэффициентов. Однако они не учитывают величину прожиточного минимума в том или ином регионе. В основе оплаты труда работников бюджетной сферы лежат должностные оклады, ставки заработной платы, различные доплаты и надбавки. Должностные оклады устанавливаются в зависимости от занимаемой должности и присвоенного работнику разряду по ЕТС. Должностные оклады имеют руководитель, главный бухгалтер, завхоз и другие работники, зачисленные в штат в соответствии со штатным расписанием. Тем работникам, заработная плата которых находится в прямой зависимости от учебной нагрузки, ставки заработной платы устанавливаются за норму нагрузки в часах.

Одним из механизмов воздействия  в области удовлетворения общественных потребностей становится государственный  социальный заказ. Новый взгляд на социальную сферу со стороны государства  и общества проявляется в том, что государство не является монопольным источником заказа на реализацию социальных услуг. Государственный заказ ограничен возможностями бюджетного финансирования и рамками государственных стандартов, он формируется федеральными, региональными и муниципальными органами власти и управления. В заключении отметим, что в своевременных условиях финансовые ресурсы являются одним из главных ограничителей управленческого воздействия на развитие отраслей экономики. Сущность современной стратегии управления финансовыми ресурсами в социальной сфере заключается в необходимости соотносить избранные цели развития с финансовыми возможностями государства. Такой подход к управлению способствует развитию коммерческой инициативы бюджетных учреждений при принятии ими управленческих решений и расширяет круг субъектов, заинтересованных в повышении качества бюджетных услуг.

Глава 2 
Исследование бюджетного финансирования на примере науки и культуры

1. Бюджетное финансирование науки

Федеральный бюджет является главным источником финансирования российской науки на протяжении всего постсоветского периода. Независимо от абсолютных размеров бюджетных ассигнований доля бюджетного финансирования остается примерно на одном и том же уровне, составляя около 60% суммарных внутренних расходов на Научно исследовательские и опытно конструкторские работы (далее - НИОКР) .

Из средств государственного бюджета могут финансироваться  только те работы и услуги, которые направлены на удовлетворение потребностей всего общества, либо поддерживаться государственные структуры и организации, созданные для тех же целей.

Применительно к науке  это:

• фундаментальные исследования (т.е. не имеющие на момент выполнения коммерческой направленности);
• социально значимые исследования и разработки;
• государственный оборонный заказ;
• программа освоения космоса, в которой переплетаются технологические, фундаментальные и оборонные проблемы;
• разработка новых технологий, важных для государства в целом, но не привлекательных на данный момент для других субъектов рынка;
• капитальные вложения в государственный сектор науки (например, создание уникальных исследовательских установок);
• программы реструктуризации самой сферы науки (например, конверсия, переподготовка кадров, трансформация наукоградов и т.п.);
• работы по разработке и созданию общественно значимой инфраструктуры (например, телекоммуникационные сети некоммерческих и государственных организаций, инкубаторы малого бизнеса, инновационно-технологические центры и т.п.);
• программы поддержки субъектов инновационной деятельности (малых инновационной предприятий);
• программы конкурсного финансирования отдельных коммерческих проектов на основе государственно-частного партнерства.

Бюджетное финансирование НИОКР  может выделяться в качестве так называемого базового (финансирование по смете), программного и в форме грантов. При базовом финансировании средства выделяются на научную организацию в целом на основе общей оценки ее численности и прошлогоднего уровня затрат. Программное финансирование может быть конкурсным или выделяться заранее известным исполнителям на реализацию проектов по конкретной тематике. Оно реализуется в рамках государственных программ различного уровня.

Как правило, на основе программного принципа реализуются проекты, направленные на решение конкретных, обычно крупных, научно-технических проблем (например, в области космоса, ядерной физики, авиастроения и т.п.). Грантовое финансирование является конкурсным и направлено на поддержку лучших работ и самых сильных научных групп. Грантовое финансирование осуществляется через систему государственных фондов – Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ), Российский гуманитарный научный фонд (РГНФ), а также Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере. Данные фонды имеют установленный законом процент отчислений от суммарного размера бюджетных ассигнований на гражданскую науку. Он не менялся уже около 10 лет, что свидетельствует о консервации данной формы финансирования. Через систему научных фондов РФФИ и РГНФ – финансируются небольшие проекты фундаментальных исследований, которые, как правило, имеют непредсказуемый результат. Это так называемая «малая» наука, поддержка которой органична именно в форме грантов. ²

На базовое финансирование научных организаций приходятся основные расходы из средств государственного бюджета. Оно реализуется через систему министерств и ведомств, в подчинении которых находятся научные организации и вузы.

Главными распорядителями  бюджетных средств на науку являются:

1) Министерство образования  и науки (и все его министерства-

предшественники);

2) академии наук, имеющие  государственный статус:

• Российская академия наук – РАН;

в том числе три региональных отделения:

• Сибирское отделение РАН – СО РАН;
• Уральское отделение РАН – УРО РАН;
• Дальневосточное отделение РАН – ДВО РАН;
• Российская академия медицинских наук – РАМН;
• Российская академия сельскохозяйственных наук – РАСХН;
• Российская академия архитектуры и строительных наук – РААСН;
• Российская академия образования – РАО;
• Российская академия художеств – РАХ;

3) Московский государственный  университет;

4) бюджетные фонды поддержки  науки:

• Российский фонд фундаментальных исследований;
• Российский гуманитарный научный фонд;
• Фонд содействия развития малых форм предприятий в научно-технической сфере – Фонд содействия;

5) министерства и ведомства.

В соответствии с новой  редакций ст. 158 Бюджетного кодекса, вступившего  в силу с 1 января 2005 г., главный распорядитель  средств федерального бюджета –  «орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, а также наиболее значимое бюджетное учреждение науки, образования, культуры, здравоохранения и средств массовой информации. Наиболее значимое бюджетное учреждение науки, образования, культуры, здравоохранения и средств массовой информации вправе распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств». К наиболее значимым бюджетным учреждениям науки были отнесены государственные научные фонды, РАН, ее региональные отделения, остальные государственные академии и МГУ.

Наибольшая доля финансирования гражданской науки приходится на академии наук, имеющие государственный статус. Несмотря на некоторые колебания, эта доля остается стабильно высокой, практически вдвое превышая программно-целевое финансирование.

Следует отметить, что внутри академического сектора не все расходы  являются базовым финансированием. Часть средств распределяется в виде программ фундаментальных исследований Президиума и Отделений РАН.

В настоящее время свыше 73% организаций научно-технической  сферы относятся к государственному сектору, так как находятся в государственной собственности. В них работает 77,1% персонала, занятого исследованиями и разработками. По общему объему финансирования науки за счет консолидированного бюджета на государственный сектор приходится свыше 98%. Это указывает на диспропорциональность развития отечественной инновационной системы, и в частности на практически неразвитый частнопредпринимательский сектор.

2. Бюджетное финансирование культуры

Правовой базой сохранения и развития отечественной культурой  является целая серия законов  РФ, среди которых ведущая роль отводится закону РФ «Основы законодательства РФ о культуре»

Деятельность библиотек, музеев, театров, киноотраслей регулируется дополнительно принятыми специальными законами. Особенность финансирования культуры в том, что бюджетное финансирование должно органично сочетаться с финансированием, полученным за счет средств от коммерческой деятельности самих учреждений культуры. При этом значительная часть затрат за счет средств бюджета покрывается за счет доходов от реализации билетов на спектакли. Действующее законодательство в сфере культуры предусматривает, что государство берет на себя обязательство по обеспечению доступности для граждан культурной деятельности и культурных ценностей.

Экономические методы регулирования отношений в сфере культуры во многом схожи с методами, применяемыми в системе образования. Но следует заметить, что в отличие от образования по учреждениям культуры Правительством РФ  не утверждались «Типовые положения», регламентирующие порядок их деятельности и финансирования. В тоже время бюджетное финансирование является основой государственных гарантий сохранения и развития культуры в РФ. В настоящее время существует несколько предложений по расчету суммы средств необходимых для этих целей из бюджета:

• Исходя из нормы бюджетного финансирования на человека и численности населения;
• На основе процента от суммы национального дохода, создаваемого в регионе;
• На основе заданного процента от общей суммы расходов бюджета.

В федеральном законе «Об  основах законодательства РФ по культуре», указано, что ежегодно на эти цели должно направляться не менее 2% от расходов федерального бюджета и не менее 6% территориального бюджета.³

Бюджетные средства выделяются тем учреждениям, которые в первую очередь не ориентированы на коммерческие формы деятельности. В соответствии с бюджетной классификацией, затраты на культуру отражаются в двух основных разделах:

1. Культура и искусство  (включая кинематографию);

2. СМИ (телевидение, радиовещание, периодическая печать, издательство).

Принципы расчетов расходов:

1. Целевой характер средств;

2. Определение конкретного  получателя.

Согласно положению статьи 161 Бюджетного кодекса РФ, значительная часть государственных организаций  культуры получило статус бюджетных  учреждений, так как их деятельность финансируется на основе сметы доходов и расходов. В культуре, как и в других отраслях социальной сферы, действует не нормативный, а постатейный принцип выделения бюджетных средств. По каждой статье применятся своя специфическая методика. Наибольшую трудность при оценке предстоящих расходов и определении необходимого объема бюджетного финансирования представляют музеи из-за чрезвычайно большого разнообразия условий их деятельности и непредсказуемости доходов. Несмотря на то, что состав расходов вполне конкретен, они не поддаются формализации и нормированию. Их фонд оплаты труда нельзя привести к общему знаменателю. Численность хранителей музеев крайне неравномерна. Заработная плата и число хранителей музейного фонда зависят от его структуры, состава предметов, их ценности, состояния. Подобная ситуация складывается и с комплектованием библиотечных фондов библиотек. Не предусмотрен фонд материального поощрения работников.