Бюджетные кредиты,их влияние на экономику страны

3. Ослабление бюджетной дисциплины  и рост иждивенческих настроений  органов государственной власти субъектов РФ. Очевидно, что федеративная система отношений подразумевает высокий уровень самостоятельности федеральных, региональных и местных властей. Но в условиях, когда снижение доходов или увеличение расходов может быть компенсировано за счет ссуд из федерального бюджета, главным ориентиром для субнациональных властей становится не собственная эффективность, а умение получить эту неформализованную помощь.

Система, таким образом, поддерживала территории, допустившие ухудшение своего финансового положения, и, напротив, не оказывала поддержку субнациональным властям, ориентировавшимся в первую очередь на собственные силы.

4. Искажение долговой политики  субъектов РФ, одни из которых  были вынуждены привлекать заемные  средства на кредитных рынках и путем размещения ценных бумаг, а другие – получать беспроцентные (и затем списываемые) ссуды из федерального бюджета [13, c. 29].

Начиная с 2005 г., замена бюджетных ссуд на бюджетные кредиты была во многом направлена именно на устранение этих недостатков и в целом – успешна. В частности, за счет введения пусть небольшой, но платы за пользование бюджетными кредитами и реального ужесточения (фактически – просто исполнения) требований по своевременному возврату получаемых займов кредитование регионов практически прекратилось. Займы федерального бюджета субнациональным властям вновь стали рассматриваться как исключительная мера, подкрепляемая жесткостью исполнения двусторонних отношений по оплате пользования и срокам возврата займов.

Однако финансово-экономический кризис привел к полному восстановлению и даже более активному использованию бюджетных ссуд-кредитов. Антикризисная политика правительства в 2008–2011 гг. включала в себя широкий набор специальных мер в части межбюджетных отношений с субъектами РФ [15, c. 82]. И кредиты, причем на срок, превышающий финансовый год, вновь стали нормой межбюджетного регулирования.

Таблица 1 - Объемы задолженности по предоставленным бюджетным ссудам (бюджетным кредитам) и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ за 2002–2013 гг.

	2002	2003	2004	2011	2012	2013
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, млрд.руб.	68,0	100,4	147,5	351,0	397,0	397,0
Объем задолженности по бюджетным ссудам (бюджетным кредиатм) на конец года, млрд.руб.	5,0	7,8	19,7	146,5	312,3	427,0
В % к ФФПР	7,4	7,8	13,4	41,7	78,7	107,6

Снова, как и до 2004 г., регионам стали предоставляться займы, которые хотя и были возмездными (за исключением кредитов, связанных с ликвидацией стихийных бедствий), но срок их возврата был установлен уже за рамками одного финансового года.

За последние несколько лет объемы предоставленных (и не возвращенных) кредитов превысили 400 млрд руб. и одновременно – годовой размер дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Иначе говоря, для целого ряда субъектов РФ стало гораздо важнее получить бюджетный кредит на 3–5-летний срок, чем получить право на финансовую поддержку на основании отставания уровня расчетной бюджетной обеспеченности от среднероссийского.

В этих условиях является по меньшей мере наивным рассчитывать на ежегодно подтверждаемый ориентир на «стимулирование субъектов Российской Федерации по наращиванию налогового потенциала» или же на высокий эффект от предоставляемых субсидий, поскольку нарушение со стороны субъектов РФ правил получения этой финансовой помощи в худшем (для регионов) случае будут означать недополучение незначительной суммы субсидий, которая с лихвой будет покрыта в случае положительного решения о получении бюджетного кредита. На этом же основании можно поставить под сомнение эффективность нового вида финансовой помощи в сумме 10 млрд руб. на поощрение субъектов РФ, обеспечивших наилучшие результаты в развитии предпринимательства, привлечении инвестиций, увеличении доходов бюджетов [13, c. 30].

Необходимо указать, что именно активная политика по средне- и долгосрочному кредитованию бюджетов субъектов РФ в 2010–2013 гг. привела к резкому росту долгов субнациональных бюджетов, что не может не отразиться не только на финансовой устойчивости бюджетов территорий, но и на сокращении их возможностей по привлечению кредитов и займов на рыночных условиях у частных компаний и кредитных учреждений. Только за период с начала 2008 по май текущего года долг субъектов РФ возрос почти на 650 млрд руб., или увеличился в 2,4 раза (см. рис.1).

Рисунок 1 -. Динамика объемов государственного долга субъектов в 2009–2013 гг., млрд руб.

 

Организация и методологическая основа принятия решений о предоставлении бюджетных кредитов бюджетам субъектов РФ, определение достаточного, необходимого и возможного объема таких кредитов, как и в отношении бюджетных ссуд, явно недостаточны для их признания в качестве прозрачных, обоснованных и эффективных.

Так, Правила предоставления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов1 регулируют указанные вопросы следующим порядком. Основой для рассмотрения вопроса о предоставлении бюджетного кредита является обращение уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ в Министерство финансов РФ, в котором содержатся сведения о поступивших доходах и произведенных расходах консолидированного бюджета субъекта РФ за истекший период текущего финансового года, прогноз по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита консолидированного бюджета субъекта РФ на месяц, в котором предполагается предоставление бюджетного кредита, и (или) на текущий финансовый год, а также источники и сроки погашения бюджетного кредита.

Сам бюджетный кредит для частичного покрытия дефицита предоставляется, если «прогнозируемые расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в текущем финансовом году превышают доходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (с учетом источников финансирования дефицита бюджета)».

Наконец, размер кредита определяется, исходя из «величины дефицита консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации», а решение о его предоставлении с указанием сроков возврата и размера бюджетного кредита принимает министр финансов РФ.

Но данные правила позволяют их весьма произвольное, неформализируемое применение. Дело в том, что «прогнозируемые расходы» консолидированного бюджета субъекта РФ – величина ненадежная. Точно спрогнозировать, определить объем таких обязательств вряд ли возможно. Единственный источник исходных данных для «прогнозирования» такой величины – это отчетность об исполнении бюджетов регионов за отчетные периоды. То есть, даже в самой исходной базе для прогноза с необходимостью присутствуют искажения, связанные либо с очевидным недофинансированием соответствующих расходов в отчетные годы, либо, напротив, с переизбытком трат на эти цели. И в первом, и во втором случаях принять эффективное решение крайне затруднительно: если отчетные расходы малы, то почему это должно являться поводом для неоказания субъекту РФ финансовой поддержки, а если чрезмерны (относительно других территорий), то почему федеральный бюджет должен компенсировать эти дополнительные затраты [20, c. 14].

Следует отметить, что отказ от использования в рамках межбюджетного регулирования отчетных данных о фактически произведенных расходах или поступивших доходах в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты являлся одним из непременных условий совершенствования межбюджетных отношений, начиная еще с Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг. Кроме того, тот же принцип закреплен в Бюджетном кодексе РФ3, поскольку его применение по определению делает несопоставимыми налогово-бюджетные параметры субъектов РФ и, следовательно, приводит к усилению субъективизма при распределении финансовых ресурсов.

И, по имеющимся оценкам, есть все основания для подтверждения высказанных предположений. Какие именно критерии, методологические подходы используются для определения прогнозируемых расходов и доходов, в результате детального исследования фактически предоставленных кредитов за период с 2008 г. по настоящее время выявить не удалось.

Конкретные решения о предоставлении бюджетных кредитов на 3-летний срок не являются даже предметом рассмотрения Рабочей (трехсторонней) группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Если предположить, что при прочих равных условиях основной объем бюджетных кредитов на средне- и долгосрочный период должен хотя бы отчасти выполнять функцию поддержки наименее обеспеченных финансовыми ресурсами регионов, то в данном случае было бы разумно предполагать, что распределение этих займов будет в значительной мере совпадать с распределением дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Однако фактически данные не позволяют признать это предположение достоверным.

То есть, наибольший объем бюджетных кредитов был сосредоточен отнюдь не в высокодотационных регионах. Разница между объемами кредитов 2010–2013 гг. и объемом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности на 2013 гг. составляет около 278 млрд руб. Значит, можно предположить, что эти средства служили отнюдь не для поддержки наименее обеспеченных территорий, а выполняли совершенно иную задачу.

Возрождение системы кредитования регионов из федерального бюджета, особенно в таких масштабах, привело к возникновению и иной проблемы – проблемы возврата заемных ресурсов.

Иллюстрация масштабов этого явления продемонстрирована далее в графическом и табличном виде (см. рис. 2).

Рисунок 2 - Расчетные объемы возврата бюджетных кредитов, предоставленных бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета

Так, в период с 2012 по 2016 г. ухудшению сбалансированности бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов могут способствовать следующие обстоятельства (суммарно за указанный период)

- общее сокращение объемов межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ – 280 млрд руб.;

- прирост расходов (за счет изменения  разграничения полномочий и реализации  ряда решений, включая повышение  уровня оплаты труда работников  образования) – 2 208 млрд руб.;

- увеличение дефицита, не компенсируемого  ростом доходов – 887 млрд руб.;

- расходы на погашение бюджетных  кредитов (без учета процентных  платежей) – 427 млрд руб.;

- сокращение доходов за счет  централизации части акцизов  на крепкий алкоголь – 378 млрд руб.;

- отвлечение части доходов общего  покрытия на формирование целевых  дорожных фондов – 764 млрд руб. [13, c. 30].

В целом речь идет о суммах порядка 4,9 трлн руб.

Даже если рассчитывать на исключительную готовность федерального центра и бюджетов субъектов РФ к исполнению всех достигнутых договоренностей в части погашения бюджетных кредитов, исполнимость мероприятий по централизации полномочий по финансированию милиции, общественной безопасности при одновременной децентрализации ряда социально значимых полномочий и централизации части доходов от акцизов на алкоголь в федеральном бюджете все же представляется маловероятной.

В заключение хотелось бы отметить следующее. Межбюджетное кредитование так или иначе должно быть признано экстремальным способом решения проблемы, а не нормой системы межбюджетного регулирования. В противном случае долговой кризис бюджетов субъектов РФ станет не потенциальной угрозой, а вполне ожидаемым вариантом развития событий.

 

 

 

 

 

 

2.3 Роль бюджетных  кредитов для юридических лиц

 

Предоставление юридическим лицам или предпринимателями бюджетных кредитных денежных средств разрешено благодаря иностранным целевым ссудам, при условии, что будет осуществляться реструктуризация задолженности по уже имеющимся долгам данной категории для юридических лиц, а также в случаях, которые предусмотрены бюджетным кодексом России. Используя деньги целевых зарубежных ссуд, бюджетные займы могут предоставляться практически всем субъектам нашей страны.

Предоставление бюджетного кредита осуществляется согласно государственной программе, предусматривающей внешние государственные займы Российской Федерации, с определёнными сроками и целями кредита, суммой и указанным непосредственным получателем данных денежных средств.

Бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным унитарным предприятием, на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации с учетом положений настоящего Кодекса и иных нормативных актов, только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита.

Бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности и возвратности.

Способами обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100 процентов предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности.

Оценка имущества, предоставленного в обеспечение получения бюджетного кредита, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Уполномоченные в соответствии с федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации, нормативными актами муниципальных образований государственные органы, органы местного самоуправления представляют соответственно Российскую Федерацию, субъект Российской Федерации, муниципальное образование в договоре о предоставлении бюджетного кредита.