Госсударственный заказ и основные способы размещени

Во втором случае (при сложной структуре  договорных связей) государственным контрактом на поставку товаров для государственных нужд предусматривается прикрепление госзаказчиком поставщика-исполнителя к конкретным покупателям для заключения с ними договоров поставки товаров для государственных нужд на основании извещения о прикреплении, выдаваемого заказчиком. При заключении таких договоров между поставщиком-исполнителем и покупателями согласовываются условия о количестве и качестве товаров, порядке их доставки и принятии покупателем и т. п.

Следует отметить, что заключение и исполнение договоров  поставок для государственных нужд имеют определенные особенности, вытекающие как из субъектного состава таких договоров, так и из специфики подобных договоров. В частности, особенность исполнения государственного контракта проявляется в том, что поставка товаров осуществляется либо непосредственно государственному заказчику или по его указанию (отгрузочной разнарядке) другому лицу (получателю) (п. 1 ст. 531 ГК РФ). Особенность оплаты товаров, поставленных для государственных нужд, проявляется в том, что при оплате покупателем товаров по договору поставки товаров для государственных или муниципальных нужд государственный или муниципальный заказчик признается поручителем по этому обязательству покупателя (ст. 532 ГК РФ)²¹.

Государственный контракт заключается на основе заказа на поставку товаров для государственных нужд, размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд. Причем в некоторых случаях, предусмотренных законом, заключение государственного контракта будет являться для исполнителя (поставщика) обязательным. Однако при этом в отношении всякого исполнителя (поставщика), за исключением казенного предприятия, должно быть соблюдено предусмотренное ГК требование о возмещении госзаказчиком всех убытков, которые могут быть причинены поставщику (исполнителю) в результате выполнения им условий государственного контракта²².

В литературе нет единого мнения по вопросу  о юридической природе действий госзаказчика по размещению заказа. Л.И. Шевченко считает, что «как правило, эти действия по своей правовой природе представляют собой односторонние гражданско-правовые сделки. Во-первых, их совершение является актом распоряжения государственным заказчиком и потенциальными поставщиками своими гражданскими правами, во-вторых, такие действия порождают характерные для процесса размещения заказов правовые последствия в виде возникновения прав у стороны, которой сделка адресована, а также обязанностей стороны, ее совершившей, и т.п.»²³. Однако основанием для заключения государственного контракта является заказ, который принят поставщиком; перед госзаказчиком возникает обязанность по заключению государственного контракта лишь в случае принятия размещенного заказа. Следовательно, по общему правилу, размещенный заказ становится юридическим фактом, порождающим права и обязанности, лишь после выражения волеизъявления стороны на принятие заказа. Отсюда можно сделать вывод, что основанием для заключения государственного контракта являются не односторонние, а двусторонние сделки, то есть договоры. Действия же госзаказчика по размещению заказа представляют собой только предложение о заключении договора, то есть оферту.

В п. 4 ст.527 ГК закреплено важное правило: В отношении  победителя торгов или победителя в проведении запроса котировок цен на товары либо лица, с которым в соответствии с законом заключается государственный контракт при уклонении победителя торгов или победителя в проведении запроса котировок цен на товары от заключения государственного контракта, не применяется условие о возмещении убытков, в случае заведомого занижения предлагаемой цены государственного контракта²⁴.

Сторонами государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд являются государственный заказчик (далее – госзаказчик) и поставщик (исполнитель). В качестве госзаказчиков могут выступать федеральные органы исполнительной власти, федеральное казенное предприятие или государственное учреждение. Госзаказчиком на поставку материальных ценностей в государственный резерв является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий управление государственным резервом, а госзаказчиками на поставку материальных ценностей в мобилизационный резерв признаются также и иные федеральные органы исполнительной власти. В качестве госзаказчика по оборонному заказу выступает орган исполнительной власти, имеющий в своем составе войска или вооруженные формирования²⁵.

Поставщиками (исполнителями) являются организации, признанные победителями торгов, проводившихся в целях размещения государственных заказов, либо победители в проведении запроса котировок цен на товары.

Динамика  исполнения государственного контракта, предусматривающая качественное и своевременное выполнение принятых обязательств по поставке товаров (работ, услуг), часто требует изменения условий контракта. Однако публично-правовой характер регулирования размещения заказов ограничивает возможности сторон (государственного заказчика, исполнителя) изменять условия заключенного контракта. Условия о неустойке, порядке приемки поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг и иные условия, указанные в п. 5 ст. 9 Федерального закона N 94-ФЗ, не допускается изменять в процессе исполнения контракта. В случае изменения потребности в товарах (работах, услугах) или при выявлении потребности в дополнительном объеме работ, услуг, не предусмотренных контрактом, допускается изменить цену контракта, но не более чем на 10%²⁶.

Согласно  ст. 531 ГК, в случаях, когда в соответствии с условиями государственного контракта поставка товаров осуществляется непосредственно государственному заказчику или по его указанию (отгрузочной разнарядке) другому лицу (получателю), отношения сторон по исполнению государственного или контракта регулируются правилами, предусмотренными статьями 506-522 ГК. В случаях, когда поставка товаров для государственных нужд осуществляется получателем, указанным в отгрузочной разнарядке, оплата товаров производится государственным заказчиком, если иной порядок расчетов не предусмотрен государственным контрактом²⁷.

При поставке товаров покупателям по договорам  поставки товаров для государственных или муниципальных нужд оплата товаров производится покупателями по ценам, определяемым в соответствии с государственным или муниципальным контрактом, если иной порядок определения цен и расчетов не предусмотрен государственным или муниципальным контрактом. Гарантией прав и законных интересов поставщика (исполнителя) будет служить норма, согласно которой при оплате товаров по договору поставки товаров для государственных нужд покупателем госзаказчик признается поручителем по денежному обязательству покупателя. Это означает, что в случае неоплаты товаров покупателем госзаказчик будет отвечать перед поставщиком (исполнителем) в полном объеме, включая уплату процентов, возмещение судебных издержек и других убытков, вызванных неоплатой поставленных товаров (ст. 532 ГК).

Определенными особенностями отличаются последствия  неисполнения госзаказчиком обязанности по возмещению поставщику (исполнителю) убытков, причиненных в связи с исполнением последним государственного заказа, принятие которого было для него обязательным. Такие убытки должны быть выплачены госзаказчиком в срок не позднее 30 дней со дня передачи поставщиком (исполнителем) товаров, предусмотренных государственным контрактом²⁸. Нарушение госзаказчиком этой обязанности дает поставщику (исполнителю) право отказаться от исполнения государственного контракта и потребовать от госзаказчика возмещения дополнительных убытков, вызванных расторжением государственного контракта. В таких случаях поставщик (исполнитель) вправе также отказаться и от исполнения договоров поставки товаров для государственных нужд, заключенных на основании государственного контракта с конкретными покупателями. Причем убытки, причиненные покупателям таким отказом от исполнения договора, также подлежат возмещению госзаказчиком (ст. 533 ГК)²⁹.

Госзаказчик вправе отказаться от товаров, поставка которых предусмотрена государственным контрактом, лишь при условии возмещения причиненных этим убытков как поставщику-исполнителю, так и покупателям по договорам поставки, которые были изменены или расторгнуты в силу отказа госзаказчика от соответствующих товаров.

Судебная  практика исходит из того, что стороны освобождаются от ответственности за полное или частичное неисполнение обязательств по договору поставки товаров для государственных нужд в случае непредвиденных обстоятельств, возникших после его заключения в результате событий чрезвычайного характера (засуха, наводнение, градобитие и другие форс-мажорные обстоятельства), которые стороны не могли предвидеть и предотвратить³⁰.

2. АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ  ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА В СОВРЕМЕННОЙ  РОССИИ

 
2.1. Способы размещения государственного заказа  

Отношения, связанные с размещением заказов  на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, - это новый институт российского гражданского законодательства, для которого необходимо определить область его применения и структуру отношений, возникающих в связи с размещением заказов для государственных нужд.

Согласно ст. 5 Закона № 94-ФЗ под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 94-ФЗ, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, а в случае, предусмотренном п. 14 ч. 2 ст. 55 Федерального закона № 94-ФЗ, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.

Единый  порядок размещения заказов включает единство норм размещения заказов за счет средств бюджетов и внебюджетных источников на всей территории Российской Федерации, для всех ветвей и уровней власти. Более того, единый порядок размещения заказов предполагает принципиальное единство норм для целей размещения заказа при удовлетворении государственных и муниципальных нужд товарами, работами, услугами российского и иностранного происхождения, участия в размещении заказов российских и иностранных поставщиков (исполнителей, подрядчиков)³¹.

Согласно ч.1 ст. 10 Федерального закона № 94-ФЗ, размещение государственного заказа может осуществляться: 1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме; 2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах). Решение о способе размещения заказа принимается заказчиком, уполномоченным органом.

Одна  из важных гарантий принципа открытости участия в торгах, стимулирующего конкуренцию, - это невозможность включения в документацию требований к участникам размещения заказов, за исключением установленных законом. Так, при размещении заказа путем проведения торгов устанавливаются обязательные требования к участникам размещения заказа (ст.11 Закона № 94-ФЗ): 1) соответствие участников размещения заказа требованиям, устанавливаемым законом к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом торгов; 2) непроведение ликвидации участника размещения заказа - юридического лица и отсутствие решения арбитражного суда о признании участника размещения заказа - юридического лица, индивидуального предпринимателя банкротом и об открытии конкурсного производства; 3) неприостановление деятельности участника размещения заказа в порядке, предусмотренном КоАП РФ, на день рассмотрения заявки на участие в конкурсе или заявки на участие в аукционе; 4) отсутствие у участника размещения заказа задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год, размер которой превышает двадцать пять процентов балансовой стоимости активов участника размещения заказа по данным бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период. Участник размещения заказа считается соответствующим установленному требованию в случае, если он обжалует наличие указанной задолженности в соответствии с законодательством РФ и решение по такой жалобе на день рассмотрения заявки на участие в конкурсе или заявки на участие в аукционе не принято.

При размещении заказа путем проведения торгов заказчик, уполномоченный орган вправе установить также следующие требования к участникам размещения заказа: 1) обладание участниками размещения заказа исключительными правами на объекты интеллектуальной собственности, если в связи с исполнением государственного или муниципального контракта заказчик приобретает права на объекты интеллектуальной собственности; 2) отсутствие в предусмотренном законом реестре недобросовестных поставщиков сведений об участниках размещения заказа³². Дополнительные требования к участникам в виде наличия необходимых производственных мощностей, технологического оборудования, финансовых и трудовых ресурсов могут устанавливаться Правительством РФ исключительно в отношении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны и безопасности страны.

Однако  на практике заказчики нередко стремились обойти данный запрет, устанавливая требования к участникам заказа опосредованно  через требования к предмету контракта. В целях исключения подобных ситуаций в Закон N 94-ФЗ включена следующая правовая норма: не допускается включение в конкурсную документацию и документацию об аукционе (в том числе в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требований к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара) требований к участнику размещения заказа (в том числе требования к квалификации участника размещения заказа, включая наличие у участника размещения заказа опыта работы), а также требования к его деловой репутации, требования о наличии у участника размещения заказа производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого является предметом контракта, выполнения работ, оказания услуг, являющихся предметом контракта, за исключением случаев, если возможность установления таких требований к участнику размещения заказа предусмотрена самим Федеральным законом (новая часть 2.1 ст. 22, новая часть 2.1 ст. 34 Закона N 94-ФЗ)³³.

С участников не допускается взимание платы за участие в торгах. При проведении конкурса (аукциона, запроса котировок) переговоры заказчика, уполномоченного органа или комиссий с участниками не допускаются, иначе конкурс (аукцион, запрос котировок) могут быть признаны недействительными по иску заинтересованного лица³⁴.

1. Размещение заказа путем проведения конкурса. Под конкурсом понимаются торги, победителем которых признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения государственного контракта и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер (ч.1 ст. 20 Закона № 94-ФЗ). Конкурс может быть открытым или закрытым. Путем проведения закрытого конкурса осуществляется в случае размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, сведения о которых составляют государственную тайну.