Государственно-частное партнерство, перспективы и проблемы

Обобщая вышесказанное, можно дать следующее определение ГЧП:

государственно-частное партнерство представляет собой юридически закрепленную форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями, в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности.

1.2 Формы ГЧП

 

В зарубежной и отечественной литературе существуют разные классификации партнерств государства и бизнеса. Выбор формы партнерства с участием частного капитала зависит от целей, поставленных правительством/муниципалитетом или органом, осуществляющим управление имуществом и выступающим в качестве заказчика при размещении заказа, а также от объема правомочий собственности, передаваемых государством бизнесу. Основными факторами, определяющими форму ГЧП в конкретных проектах, являются:

• особенности национального  законодательства;

• схемы распределения  инвестиционных рисков;

• опыт организации необходимых  для партнерства контрактных отношений;

• отраслевая принадлежность проекта или вида деятельности;

• определение плательщика(ов) за услуги объекта и последствий для него (них) выбранной формы.

В книге «Государственно-частное  партнерство. Теория и практика» приводится следующая классификация форм ГЧП:

1) государственные контракты  с инвестиционными обязательствами частного сектора, где: государственный или муниципальный контракт — договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд. Подавляющая часть контрактов на закупку товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд не относится к ГЧП, так как отношения ГЧП в рамках государственного или муниципального контракта возникают только в том случае, если для удовлетворения государственных или муниципальных нужд привлекаются внебюджетные источники финансирования.

2) аренда государственного имущества:  аренда предполагает передачу на определенных условиях частному сектору государственного или муниципального имущества (земли, оборудования, помещения и т.п.) во временное пользование за определенную плату на основе арендного договора.

3) участие в капитале: участие частного сектора в капитале государственного (муниципального) предприятия происходит путем акционирования или создания смешанных предприятий при долевом участии сторон. Предпринимательская деятельность в акционерных обществах осуществляется на средства акционеров, в качестве которых могут выступать и субъекты государства. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем буже спектр самостоятельных решений, которые они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения. Риски сторон распределяются пропорционально доле в капитале. В отличие от других форм ГЧП, в которых государство не вмешивается в текущую инвестиционную, производственную и административно-хозяйственную деятельность, в акционерных обществах с государственным участием представители государства присутствуют постоянно. Таким образом, при государственном участии в капитале частный сектор обладает меньшей степенью самостоятельности и свободы в принятии инвестиционных, административно-хозяйственных и иных решений, чем, например, в концессиях.

4) концессии (концессионные  соглашения): слово «концессия» происходит от латинского concessio — разрешение (англ. соncession) и означает уступку, соглашение, послабление, скидку. Оно относится к экономическим категориям, которые имеют множество различных трактовок, лишены терминологической и смысловой четкости и охватывают широкий круг объектов. В концессию могут передаваться предприятие, вид деятельности, право на оказание услуги. Иногда под концессией понимается сам концессионный договор. Из всех форм ГЧП концессии сегодня используются за рубежом наиболее активно. Они опережают все другие формы партнерства по количеству трансакций, объему привлеченных частных инвестиций, другим экономическим показателям.

5) соглашения о разделе продукции (СРП): является формой партнерских отношений государства и частного сектора, близкой, но не относящейся к концессии. Эти две формы различаются рядом принципиальных моментов. Так, по СРП партнеру государства принадлежит только часть произведенной продукции, в концессиях же к Кроме того, СРП и концессии имеют в России разные и непересекающиеся сферы применения. Предметом СРП выступают поиск, разведка и добыча минерального сырья. Список объектов концессионного соглашения не включает добывающие отрасли, а ограничивается в основном сферой производственной и социальной инфраструктуры концессионер является собственником всей выпущенной продукции.

6) контракты, сочетающие  в себе различные виды работ  и отношений собственности. Особый класс партнерств связан со строительством новых объектов государственной и муниципальной собственности частным сектором при различиях в правах собственности на сооружаемые объекты. Часто этот класс ГЧП называют «гринфилд»-проектами (Greenfield projects), или проектами, в которых объекты строятся «с нуля». За рубежом существует достаточно много различных видов «гринфилд»-проектов. Основные из них:

а) Build-Own-Operate-Transfer, BOOT («строительство—владение—управление—передача»).  Частная компания — подрядчик государства строит новый объект государственной собственности на собственные и заемные средства, управляет им на правах владения и пользования в течение определенного в контракте срока. После окончания срока действия контракта объект передается в государственную собственность.

б) Build-Operate-Transfer, ВОТ («строительство—управление—передача»). Частная компания строит объект и осуществляет управление/эксплуатацию в течение определенного в контракте срока, по истечении которого объект передается государству. Она имеет правомочия пользования, но не владения этим объектом.

в) Build-Transfer-Operate, ВТО («строительство—передача—управление»). Частная компания строит объект и передает его государству сразу по завершении стадии строительства. После приема государством в соответствии с новым договором объект передается в управление/эксплуатацию компании.

г) Build-Own-Operate, BOO («строительство—владение—управление»). Частная компания — подрядчик государства строит новый объект государственной собственности и управляет им на правах владения и пользования. На компании лежит ответственность за строительство, управление, эксплуатацию, обслуживание объекта. Срок передачи объекта государству не фиксируется. Роль государства при этом минимальна, что особенно привлекательно для бизнеса.

д) Design-Build, DB («проектирование—строительство»). Частная компания разрабатывает и строит объект в соответствии с требованиями и стандартами, часто по утвержденной государством смете. После завершения строительства обязанности по управлению объектом и его обслуживанию передаются государству.

е) Design-Build-Operate, DBO («проектирование—строительство—управление»). Частная компания разрабатывает проектно-сметную документацию и строит объект. По завершении строительства эксплуатация остается за этой же компанией.

Контракты, сочетающие в  себе различные виды работ и отношения собственности, довольно широко представлены в мировой практике ГЧП. Например, контракты типа ВОТ и ВТО стоят на втором месте после концессий в строительстве автомобильных дорог на основе ГЧП (табл. 1). Часто на практике встречаются смешанные формы, сочетающие отдельные элементы перечисленных выше типов контрактов, что позволяет найти баланс интересов всех сторон. В целом каждая из форм партнерства имеет свои преимущества и недостатки, определяющие области их наиболее целесообразного использования в системе экономических отношений

государства и бизнеса.

Таблица 1

Форма ГЧП	Предмет контракта между государством и частным партнером	Форма собственности на имеющееся/ создаваемое имущество
государственные контракты  с инвестиционными обязательствами частного сектора;	Софинансирование + строительство + эксплуатация	Государственная
аренда государственного имущества;	Эксплуатация + техническое перевооружение или модернизация	Государственная
участие в капитале;	Софинансирование акционерного капитала + строительство + эксплуатация	Частная/ государственная
концессии (концессионные  соглашения);	Софинансирование + проектирование + строительство (расширение, реконструкция, техническое перевооружение, модернизация) + эксплуатация	Государственная
соглашения о разделе  продукции (СРП);	Строительство + эксплуатация	Частная/ государственная
контракты, сочетающие в  себе различные виды работ и отношений собственности.	Софинансирование; Софинансирование + Строительство; Софинансирование + строительство + эксплуатация	Частная/ государственная

Несколько другое определение  форм ГЧП дает аналитический обзор  «Сравнение законодательства о публично-частном  партнерстве»  Центра Развития ГЧП⁷:

Design/Build and transfer	Частный партнер осуществляет проектирование и/или строительство/реконструкцию  объекта, который передается всобственность публичного партнера за вознаграждение.
BTO(Build Transfer and Operate)	Частный партнер осуществляет строительство/реконструкцию объекта, передает объект в собственность  публичного партнера, осуществляет эксплуатацию объекта и получает доход от эксплуатации
BOT / DBOT	Частный партнер осуществляет проектирование и/или строительство/реконструкцию  объекта, осуществляет эксплуатацию объекта  и получает доход от эксплуатации, а затем передает объект в собственность  публичного партнера
BOL(Build, Operate, Lease) / DBOLT / DBOL / DBOLT	Частный партнер осуществляет проектирование и/или строительство/реконструкцию  объекта и передает его в аренду публичному партнеру (с  правом выкупа).
BOO(Build, Operate, Own) / DBOO	Частный партнер осуществляет проектирование и/или строительство/реконструкцию  объекта, осуществляет эксплуатацию объекта  в течение согласованного с публичным  партнером срока и получает доход  от эксплуатации, азатем передает объект в собственность публичного партнера
Operation and maintenance(Концессия)	Частный партнер осуществляет эксплуатацию объекта в течение  согласованного с публичным партнером  срока  иполучает доход от эксплуатации, право собственности не объект остается у публичного партнера.
DBFO / PFI (Контракт жизненного  цикла)	Частный партнер осуществляет проектирование, строительство/реконструкцию  объекта, финансирование указанных мероприятий, и эксплуатацию объекта по стандартам качества, согласованным  с публичным партнером, а публичный партнер выплачивает частному партнеру вознаграждение.
LABV (Совместное предприятие)	Публичный и частный партнер  создают совместное предприятие (как  правило, в форме компании с целевой  правоспособностью), которое  осуществляет выполнение ГЧП проекта. Публичный и частный партнер  получают доход  с вложенного в предприятие  капитала.

 

 

Глава 2.  Мировая и российская практика ГЧП

 

Всего в мире в течение 1980-х – 2000-х гг. было реализовано  несколько тысяч крупных проектов ГЧП, не говоря об огромном количестве региональных и муниципальных проектов. Первая постройка канала по концессионному принципу во Франции датируется 1552 г, а через почти 500 лет на том же принципе будет построен тоннель под проливом Ла-Манш. ГЧП 1в концессионной форме использовалось многими странами, в том числе и Россией, на рубеже XIX - XX веков, особенно для строительства железных дорог.

Анализ опыта применения ГЧП в странах с разным уровнем  социально-экономического развития, реализованных  с помощью концессионной формы  ГЧП, показал, что такие партнерства  успешно применяются в транспортной (автодороги, железные дороги, аэропорты, порты, трубопроводный транспорт) и  социальной инфраструктуре (здравоохранение, образование, развлечение, туризм), ЖКХ (водоснабжение, электроснабжение, очистка  воды, газоснабжение и др.), в других сферах (тюрьмы, оборона, объекты военной  сферы). При этом лидирующей является транспортная инфраструктура, за ней с небольшим отрывом следует социальная инфраструктура.

Изучение зарубежного опыта использования ГЧП показало, что в каждой из стран «Большой семерки» имеется своя наиболее приоритетная отрасль по использованию ГЧП. Так, в США такой отраслью являются автодороги (32 из 36 проектов), в Великобритании – здравоохранение (123 из 352 проектов) и образование (113 из 352 проектов), в Германии – образование (24 из 56 проектов), в Италии, Канаде и Франции – здравоохранение.

Помимо преобладания количества реализованных проектов ГЧП в транспортной инфраструктуре, есть тенденция к применению механизмов партнерства в мировой практике для привлечения частных компаний к долговременному финансированию и управлению объектами общественной инфраструктуры, в частности ЖКХ, здравоохранением, благоустройством и т.п. В различных «подотраслях» социальной сферы также могут применяться механизмы ГЧП:

- здравоохранение (строительство, реконструкция и управление больницами, поликлиниками и др. объектами;

- спорт (строительство стадионов и иных спортсооружений);

- образование (строительство школ, реконструкций зданий университетов, общежитий, оснащение школ и университетов современным оборудованием);

- культура (реставрация памятников, строительство и реконструкция музейных комплексов);

- судебная система (строительство и реконструкция зданий судов, тюрем);

- ЖКХ (водоочистка, мусоропереработка, электро- и теплоснабжение, водоснабжение, поддержка частным сектором освещения дорог и улиц, проекты в сфере энергосбережения).

В развитых странах (Австрия, Бельгия, Дания, Австралия, Израиль, Ирландия, Финляндия, Испания, Португалия, Греция, Южная Корея, Сингапур) на 1-м месте по числу использования ГЧП находится отрасль, связанная со строительством и реконструкцией автодорог (93 проекта), а за ней уже следуют с весьма значительным отрывом здравоохранение (29 проектов), образование (23 проекта) и средства размещения (22 проекта).

Существует корреляция между  уровнем развития страны и отраслью, которая выбирается для привлечения  в нее инвестиций с помощью  ГЧП. В связи с высоким уровнем  социально-экономического развития стран  «Большой семерки» и других развитых стран приоритетность отраслей здравоохранения  и образования обусловлена также  политикой этих государств и их социально-экономическим  развитием.