Государственно-частное партнерство, перспективы и проблемы

Экономические, валютные и финансовые риски.

Экономические риски вызваны неуверенностью в темпах экономического роста, инфляцией и действием других общеэкономических обстоятельств. Они закрываются частично государством путем предоставления гарантий, частично частными компаниями-операторами и страховыми агентствами.

Валютные риски. Воздействие колебаний курса валют на прибыльность бизнеса составляет главный элемент валютного риска. Кроме того, в проектах ГЧП доходы могут быть подчинены риску обратимости валют, если оператору запрещается обменивать местные деньги на иностранную валюту. С этими рисками сталкивались частные компании в развивающихся странах. В большинстве проектов валютный риск может быть снижен путем включения в контракт соответствующих условий. В Перу, например, этот риск в контрактах дорожных концессий закрывается за счет того, что начальный тариф платы за проезд выражен в долларах. Затем каждые шесть месяцев он регулируется (пересматривается) в соответствии с индексами потребительских цен и изменением курса национальной валюты по отношению к доллару, которые публикуются Национальным офисом статистики.

Финансовые риски — это риски того, что реальные наличные денежные потоки будут недостаточны для погашения долговых обязательств и процентов по ним, а также обязательств перед акционерами. В контрактах ГЧП эти риски распределяются на различных стадиях реализации проекта между оператором, инвесторами, банками, страховыми компаниями, а иногда частично закрываются правительством. Финансовые риски могут распределяться между субъектами договора ГЧП в зависимости от их происхождения. Если, например, правительство не обеспечило выполнение определенного обязательства по предоставлению разрешения или лицензии, то оно и должно нести соответствующие издержки и компенсировать частной компании недополученную ею прибыль. Риски получения дохода закрываются, как правило, оператором, они могут быть снижены и страховой компанией. Если недополучение ожидаемого дохода явилось результатом правительственных действий (например, в результате отказа увеличить тарифы согласно оговоренным в контракте или законе формулам), то и ответственность несет правительство. Во многих странах новые проекты ГЧП и инвесторы не в состоянии получить финансовые ресурсы для проектов длительностью более 5–6 лет, что создает главный риск недофинансирования или пересмотра контрактных условий. В целях повышения жизнеспособности таких проектов требуются правительственные гарантии. В странах, активно использующих систему ГЧП для развития инфраструктуры, в целях минимизации финансовых рисков создаются специальные финансовые учреждения, такие как институты развития.

Кроме рисков присущих ГЧП  также существуют и внешние препятствия¹⁰:

1. Слабая законодательная база Часто в литературе о ГЧП в России пишут о неразвитости законодательной базы, отсутствии необходимых законов и подзаконных актов. Например, указывается на то, что в российских законах и нормативных актах законах отсутствует само определение ГЧП. Лишь в Санкт-Петербурге и некоторых регионах приняты соответствующие законы о ГЧП. Федеральное законодательство включает лишь отдельные нормы о ГЧП, в основном взаимоотношения власти и бизнеса регулируются подзаконными нормативными правовыми актами (указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ), когда утверждаются федеральные целевые программы с элементами ГЧП. Главная проблема - дефицит процессуальных норм, без которых трудно обеспечить нормальную реализацию ГЧП и защиту интересов его участников. Существует проект модельного закона субъекта Российской Федерации «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства». Он разработан Экспертным советом по законодательству о ГЧП Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы Федерального Собрания  Российской Федерации и призван показать регионам широкие возможности  ГЧП и поэтому содержит минимум императивных норм. Но судьба его пока неясна.

2. Низкая квалификация чиновников и представителей бизнеса(в меньшей степени). Со стороны чиновников это выражается в непонимании того, что такое ГЧП, в отсутствии навыков проектного подхода, неготовности представителей госсектора к партнерским отношениям с бизнесом, распространенности бюрократического мышления, в рамках которого чиновники стараются максимизировать свои полномочия и минимизировать собственную ответственность

3. Неравноправие сторон участников ГЧП. Некомпетентность чиновников усугубляется тем, что взаимодействие между государством и бизнесом носит неравноправный характер. Чиновник изначально обладает большим числом полномочий и не готов к партнерскому взаимодействию. А в том случае, если его действия еще и мотивируются личной материальной заинтересованностью, то это неравноправие неизбежно приводит к появлению коррупционных схем, особенно в ситуации непрозрачной схемы принятия решений на стороне государства. Партнерство невозможно без доверия, без прозрачности во взаимоотношениях.

4. Короткий горизонт стратегического планирования. На практике до сих пор применяется устаревший подход к выработке стратегии развития страны («найти задачу под имеющиеся бюджетные средства, а не средства под задачу»). Для развития ГЧП требуются изменения в системе стратегического планирования на стороне государства: необходимы долгосрочное финансовое планирование, разработка системы гарантирования инвестиций частного сектора, вложенных в объекты государственной собственности, разработка системы мониторинга проектов ГЧП, оценки экономической эффективности проектов. При этом правила должны быть понятными и стабильными, тогда есть надежда на долгосрочность стратегий со стороны бизнеса. Проекты ГЧП в основной своей массе долгосрочные, поэтому необходима система, которая может работать на горизонт 25 и более лет. Сейчас же таких горизонтов планирования нет ни у государства, ни у бизнеса.

Глава 4. Перспективы развития ГЧП

Можно по разному относиться к определению  оптимального размера государства  и, соответственно, к его роли в  обеспечении социально-экономического развития территорий. Различные государства на разных этапах своего экономического развития исповедовали разные стратегические подходы по отношению к роли частного сектора в экономике. Сегодня все больше и больше специалистов склоняются к необходимости активного вовлечения частного бизнеса в процессы модернизации экономики по следующим причинам.

Важнейшей миссией государства  является формирование социально-экономических  стратегий развития территории, модернизация систем жизнеобеспечения, создание комфортных условий для жизни и ведения  бизнеса. Реализация этой функции осуществляется за счет средств, поступающих от налогообложения  граждан и бизнеса, которые кровно заинтересованы в эффективном их использовании.

Исходя из этого, вопрос о том, нужно  ли привлекать частный сектор для  реализации задач, которые традиционно  обеспечивались публичной властью, лежит в плоскости оценки оптимальности  использования бюджетных средств с точки зрения достижения максимального результата на средне- и долгосрочную перспективу. Кроме того, рассматривая вопросы создания и обновления инфраструктуры, особенно в странах, имеющих проблемы в этой сфере, важным является вопрос - как обеспечить оптимальное структурирование финансовых ресурсов для модернизации и обновления систем жизнеобеспечения с точки зрения равномерного распределения финансовой нагрузки на настоящее и будущие поколения.

Позволим утверждать, что решение  этой задачи в современных условиях в развивающихся экономиках без  участия частного сектора трудноосуществимо, поскольку государству не хватает:

- знаний и квалификации для решения сложнейших задач, которые ставит перед ним жизнь;

- финансовых ресурсов на цели развития;

- гибкости и оперативной реакции на возникающие глобальные и внутренние вызовы.

Рассчитывать, что можно добиться существенных результатов в развитии инфраструктуры с использованием либо бюджетных, либо частных финансовых средств в странах развивающихся экономик не реально. Бюджетных средств на эти цели никогда не будет хватать, да и администрировать их оптимальным для общества способом сложно. Вместе с тем, и частные инвесторы не торопятся вкладывать средства в развивающиеся экономики, если их риски не гарантируются государством. Слабо развитая регуляторная среда, отсутствие четких и понятных правил ведения бизнеса, политическая нестабильность, коррумпированность чиновников не способствуют желанию вкладывать деньги в долгосрочные финансово емкие проекты.

Именно исходя из этого, ГЧП наиболее востребовано в развивающихся экономиках для стран, которые:

- имеют недостаточно развитую и/или изрядно изношенную инфраструктур;

- требуют значительных средств для ее обновления;

- нуждаются в преодолении популистских настроений в обществе;

- требуют оперативного привлечения значительных финансовых ресурсов для предотвращения техногенных катастроф и снижения надежности функционирования систем жизнеобеспечения до опасного уровня;

- утратили опыт реализации крупных логистически сложных проектов с использованием новейших достижений науки и техники.

Кроме того, для преодоления последствий  кризиса необходимо обеспечить ускоренный рост ВВП, оживление внутреннего  рынка, повышение занятости, на что  непосредственно влияет состояние  инфраструктуры в стране. Как мы уже говорили, улучшение инфраструктуры, кроме таких, безусловно, важных моментов, как улучшение комфортности проживания населения, позволяет значительно снизить расходы на логистику в себестоимости продукции/услуг и, соответственно, благоприятно сказывается на повышении ее конкурентоспособности, оживлении экспорта, расширении внутреннего рынка. По оценкам зарубежных исследователей рост инвестиций в инфраструктуру оказывает наиболее сильное влияние на благосостояние бедных слоев населения, уровень доходов которых увеличивается быстрее чем в среднем по стране¹¹. С другой стороны, ускорение роста ВВП позволяет увеличить расходы на инфраструктуру без повышения размера государства и, соответственно, налоговой нагрузки.

Важную роль в привлечении финансов с внешних рынков капитала, особенно в развивающихся экономиках, играет возможность предоставления государственных  и местных гарантий. Кроме уверенности  в возврате средств, это позволяет  значительно снизить стоимость  привлекаемого для реализации инфраструктурных проектов капитала и тем самым - налоговое  давление на бизнес. С другой стороны, предоставляя государственные гарантии, государство должно быть уверено, что  проект будет реализовываться по запланированному сценарию, а в случае отклонения от него государство сможет взять бразды правления в свои руки.

Проведенное исследование позволяет  сделать определенные выводы:

1. Публично-частное партнерство активно используется в мире как для развития инфраструктуры, так и для повышения эффективности системы государственного управления в целом. В последнее время это явление приобрело новое глобальное значение и становится одним из определяющих факторов обеспечения устойчивого развития стран, повышения их конкурентоспособности. И это не случайно, поскольку сложность проблем, возникающих перед обществом в современных условиях, является настолько высокой, что надеяться, что с ними можно справиться без привлечения к их решению всех субъектов общественного процесса уже нельзя. Власть, бизнес и общество сегодня вынуждены сотрудничать и вместе решать сложные задачи, которые ставит перед ними жизнь, на принципах партнерства.
2. Каждая страна имеет свою, присущую ей секторную структуру применения публично частного партнерства, построенную с учетом местных условий и национальных приоритетов. По разному подходят страны и к определению роли государства в поддержке и стимулировании этих процессов, и к развитию нормативно правового-регулирования в этой сфере. В то же время, практически все исповедуют одни и те же принципы развития партнерских отношений государства и бизнеса при реализации общественно значимых проектов, среди которых основными являются: привлечение частного бизнеса (компетенций, капитала) для более эффективного решения задач, за которые отвечает власть, на условиях распределения рисков и вознаграждения за достигнутые результаты; долгосрочность отношений и закрепление их контрактом, четко очерченная ответственность государства и частного партнера за взятые на себя обязательства, рапределение рисков.

Резюмируя, хочется отметить, что обоюдные преимущества и сложная  экономическая ситуация делают перспективы  развития механизмов ГЧП весьма многообещающими. Преимущества для частного сектора:  административное и политическое содействие государства в реализации проекта, разделение рисков с государством, гарантии со стороны государства минимальной доходности, возврата вложенных средств в виде права на получение доходов от платной эксплуатации объекта, частичного или полного возврата средств инвестора государством при неудачной реализации проекта, возможность привлечения долгового финансирования, затраты на проект в установленной доле, сохранение стратегического контроля за создаваемыми активами путем передачи управленческих функций специальной проектной компании.  Для госсектора это положительный бюджетный и социально-экономический эффект (возможность ускоренной реализации инвестиционного проекта), привлечение частного капитала для строительства объектов общественного пользования, перевод части рисков за адекватное вознаграждение на частных инвесторов, оплата предоставляемых частным сектором услуг с возможностью сокращения денежных выплат в случае невыполнения требований по качеству, привлечение управленческого и интеллектуального капитала частного сектора (управление проектом), отсутствие бюджетных затрат на эксплуатацию объекта

Заключение

В заключении хочется подвести итоги работы и отметить основные проблемы поступательного развития ГЧП:

1. Законодательная база  для развития ГЧП в России  имеется, но требуется ее доработка. Существующие правовые пробелы и проблемы закрываются на стадии совместной работы над проектом, но только в том случае, если как со стороны государства, так и со стороны бизнеса участвуют компетентные субъекты. Если качество госаппарата низкое, то такой совместной работы достичь не удается. Однако при работе над законодательными новациями есть опасность движения в направлении увеличения зарегулированности данной сферы, что не решит проблемы, а лишь увеличит полномочия государственных чиновников.

2. Потребность в ГЧП  со стороны государственных органов часто носит декларативный характер: на стороне государства отсутствуют компетентные, изнес-ориентированные и ответственные чиновники, которые могли бы понимать законы функционирования частного бизнеса и его проблемы.

На их месте сидят чиновники, стремящиеся к максимизации контроля над управленческими решениями и денежными потоками, и при этом они стараются избегать личной ответственности за принятие или не принятие решений.