Государственное регулирование чистой монополоии

Данный закон был направлен  на снижение степени монополизации  рынка. Он запретил соглашения между  конкурирующими фирмами, занимающими в совокупности доминирующее положение на рынке, если их результатом может быть существенное ограничение конкуренции. В том числе, запрещаются соглашения и согласованные действия, направленные на установление и поддержание цен, раздел рынков сбыта, ограничение доступа на рынок других фирм, отказ от заключения договоров с определенными продавцами или покупателями. Признаются также недействительными соглашения фирм, доминирующих на рынке, со своими поставщиками, если эти соглашения ведут к существенному ограничению конкуренции. Закон предоставил право Антимонопольному комитету Российской Федерации принимать решения о принудительном разделении предприятий, входящих в состав предпринимательских монополий. [9,70-71]

Российское антимонопольное  законодательство не является чем-то концептуально  единым. Есть ряд не вполне связанных  сюжетов, основанных на различных теоретических  посылках. Основных сюжета три, рисунок 11:

Теоретические посылки Российского  антимонопольного законодательства

классическое антимонопольное  законодательство

регулирование деятельности естественных монополий

ряд актов, посвященных реформе ЖКХ

В экономической системе  существуют случаи, когда монополия  становится более эффективной, чем  конкуренция. Такой случай получил  название естественной монополии, т.е. когда одна фирма может осуществлять выпуск товара, достаточный для обеспечения  всего рынка, с более низкими  издержками, чем смогли бы две или  более фирм. Эта концепция содержит противоречие, разрешение которого является задачей государственной социально-экономической  политики. Действительно, с одной  стороны, признается существование  таких товаров, производство которых  наиболее эффективно в условиях монопольного рынка, а, с другой стороны, - в отсутствии конкуренции единственный производитель  может злоупотреблять своим положением на рынке с целью максимизации своей прибыли. В этой ситуации государство должно таким образом регулировать деятельность естественной монополии, чтобы, не позволяя монополисту диктовать свои условия потребителям, дать ему при этом возможность успешно функционировать и развиваться. В процессе разгосударствления, приватизации и демонополизации России не только достаточно конкретно определился круг естественных монополий, но и был разработан проект Федерального закона «О естественных монополиях», который не принимался Государственной Думой в течение трех лет. Но в 1994-1995 гг. цены на продукцию и услуги российских естественных монополий росли более быстрыми темпами, чем в других отраслях экономики. Сложившаяся на рынке асимметрия цен, непредсказуемость поведения и действий субъектов естественных монополий активизировали усилия по принятию закона, регулирующего их деятельность, и 19 июля 1995 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее - Закон «О естественных монополиях»).

Закон содержит ряд норм, определяющих основные направления  регулирования естественных монополий, в том числе устанавливает  понятия «естественная монополия, «субъект естественной монополии», «сферы деятельности», на которые распространяется закон, методы регулирования естественных монополий, а также методы управления их деятельностью.

Приоритетные задачи государственной политики в сфере  естественных монополий 

Общие направления государственного регулирования естественных монополий.

Экономическое развитие страны требует надежного функционирования естественных монополий, прежде всего  в электроэнергетике, газовой и  железнодорожной отраслях при минимизации  стоимости их услуг. Реструктуризация естественных монополий является основой  снижения издержек и самих монополий, и потребителей их услуг, привлечения  в указанные отрасли инвестиций для компенсации выбывающих мощностей  и увеличения предложения их услуг в период возрастающего спроса на них.

Реформирование естественных монополий не сможет привести к их полному исчезновению, поэтому наряду с реформированием, направленным на расширение сферы действия конкурентных механизмов, необходимо совершенствовать и государственное регулирование  естественных монополий.

Предметом государственного регулирования являются отношения  между субъектом естественной монополии  и потребителем по поводу приобретения соответствующего товара – эти отношения  заведомо не сбалансированы, и сильная  сторона может навязать слабой свои условия. Российское законодательство (ст. 422 Гражданского кодекса Российской Федерации) подразумевает наличие  двух альтернативных механизмов формирования цен: либо договорная цена, либо – цена, устанавливаемая (регулируемая) уполномоченными  государственными или муниципальными органами. При этом регулирование  применяется почти исключительно  к товарам (работам, услугам), производимым в условиях естественной монополии. Соответственно, в остальных случаях  для формирования справедливой цены должен эффективно работать механизм рыночной конкуренции.

Реформирование естественных монополий имеет смысл в том  случае, если достигается минимизация  сферы, подлежащей государственному регулированию, при том, что обеспечивается достаточный  уровень конкуренции на рынках, выделяемых из структур с естественной монополией рынках.

Выделение конкурентных видов  деятельности и упразднение государственного регулирования цен на них должно предваряться устранением барьеров входа на рынок, гарантирующим реальное развитие конкуренции - с тем, чтобы  не произошла замена регулируемой монополии  на нерегулируемую. Примером неудачного «реформирования» является выделение обслуживания внутридомового газового оборудования многоквартирных домов в качестве отдельной услуги (ранее оно производилось в рамках газоснабжения жилых домов, и затраты на него учитывались при формировании соответствующих регулируемых тарифов).

Развитию конкуренции  на этом рынке препятствует норма, закрепленная постановлением Правительства Российской Федерации от 21.07.2007г. № 549: деятельность по техническому обслуживанию внутридомового газового оборудования имеет право  осуществлять только газораспределительная  организация – то есть монополия  сохраняется, а цена выведена из-под  регулирования. Практическим недостатком  государственного регулирования цен  часто является отсутствие подробного описания состава тарифицируемого  товара (услуги, работы). Это приводит к тому, что регулируемый хозяйствующий  субъект может ухудшать качество товара – например, если речь идет о  продукте, уменьшать его вес или  изменять рецептуру. Применительно  к услугам (работам) это проявляется  в том, что в качестве отдельной  услуги (с дополнительной оплатой  по договорной цене) выделяется то, что, по сути, является технологической  операцией в рамках регулируемого  вида деятельности. Поскольку государство  устанавливает цену, которая является условием возмездного договора, то необходимо однозначно определить и  объем встречных обязательств субъекта естественной монополии – на что контрагент вправе рассчитывать, оплатив установленную государством цену.

В связи с этим при государственном  регулировании цен на услуги естественных монополий необходимо четко фиксировать  качественные, технологические и  иные параметры товаров (работ, услуг), на которые устанавливаются цены. Это следует осуществлять, в том  числе путем издания подробных  правил оказания услуг и перечней технологических операций, входящих в состав услуги, чтобы хозяйствующий  субъект не мог неправомерно экономить  на качестве товара или на неполноте  услуги.

Важность реформирования естественных монополий очевидна, так  как, реформирование естественных монополий  может способствовать повышению  предпринимательской активности, улучшению  инвестиционного климата. Важность реформирования естественных монополий  связана с ростом издержек на вырабатываемую продукцию, который становятся обоснованием для повышения уровня тарифов  естественных монополий, непрозрачностью  информации, непрофильными активами, что снижает капитализацию таких  компаний и увеличивает затраты  на привлечение инвестиций. Нередко  можно слышать заявления о  том, что реформирование естественных монополий почти автоматически  ведет к усилению конкурентоспособности  и инвестиционной привлекательности. На практике более половины отечественных  компаний, в том числе и компании-монополии, постоянно занимаются реструктуризацией  бизнеса или отдельных структурных  подразделений. Побудившими причинами  являются низкая эффективность, поиск  сторонних инвесторов, невысокая  цена акций. Результаты не всегда оправдывают  ожидания реформаторов.

В сфере реформирования естественных монополий необходимо обеспечить решение  двух основных задач,

Предполагается принять  нормативные правовые акты, обеспечивающие недискриминационный, прозрачный и  максимально регламентированный доступ к инфраструктуре во всех секторах естественных монополий. Одновременно будет обеспечено создание механизмов, стимулирующих снижение издержек и рост эффективности инвестиционной деятельности субъектов естественных монополий.

В развитии и обновлении инфраструктуры государство в существенной степени  будет ориентироваться на частный  капитал. Будут обеспечены конкурентоспособные  условия работы бизнеса в инфраструктурных проектах, прежде всего, за счет новой  тарифной политики. Долгосрочные тарифы будут гарантировать инвесторам и кредиторам возвратность и рыночную доходность вложенных средств. Уровень  тарифа будет увязан с качеством  оказываемых услуг. Регулятор будет  экономически стимулировать инфраструктурные компании к снижению издержек.

При реформировании естественных монополий надо учесть недавний опыт проведения реструктуризации в странах  Центральной и Восточной Европе: процессы реструктуризации имеют определенную последовательность. И проведение реструктуризации в российских компаниях стало  в большей степени напоминать процессы в этих странах. На начальной  стадии процессов реструктуризации исследовались конкурентоспособность, производственные возможности и  производительность труда. Для уменьшения себестоимости производимой продукции  увольнялся избыточный персонал. Последующая  стадия - это сохранение квалифицированных  кадров, привлечение иностранных  экспертов, а также повышение  управляемости производственными  процессами. Третья стадия реструктуризации связана с тем, что крупные  компании имеют капиталоемкие производства и требуют привлечение больших  денежных средств. Внутренний рынок  не мог обеспечить приток в нужном объеме, поэтому с целью привлечения  иностранных инвесторов российским компаниям пришлось избавляться  от непрофильных активов.

На первой стадии необходимы варианты реформирования по отдельным  компаниям-монополиям. В такой работе должны участвовать специалисты  компаний-монополий. Следует исключить  крайности в организации этого непростого дела. Если относительно недавно такие вопросы полностью замыкались на компании-монополии, то сейчас представители таких компаний не введены в состав экспертных групп. На второй стадии подготовки раздела "Реформирование естественных монополий" следует учесть результаты других общих разделов. Например, при реформировании монополий таких как Газпром, Транснефть, РЖД и т.п. необходимо активное привлечение внешних средств. При форсированном росте экономики, предусмотренном правительственной концепцией долгосрочного развития РФ до 2020 года, следует учесть, что структурные проблемы экономики усугубятся, и в будущем потребуется гораздо больше средств для устранения их последствий. Это должно быть учтено при реформировании естественных монополий. Т.е. на второй стадии подготовки раздела надо учесть результаты разработки других разделов и дать рекомендации в смежные разделы.

Прежде чем реформировать  необходимо, удостовериться, что выгоды перекрывают издержки и риски. Поэтому  раздел должен содержать анализ рисков, связанных с реформированием  естественных монополий. Реформирование компаний-монополий, выделение структурных  подразделений, способных действовать  в условиях конкурентного рынка (добыча газа, ремонт скважин), должно сопровождаться упорядочиванием условий и правил бизнеса, с тем чтобы исключить  риск замены одной монополии на другую: государственной на частную.

Разработку проектов преобразований естественных монополий и ранее  поручали руководству самих этих монополий. Реформу газового хозяйства  разрабатывал Газпром, железных дорог  – Министерство транспорта, электроэнергетики  – руководство РАО «ЕЭС». При  этом не учитывался конфликт интересов. Правила и условия реорганизации  государственной компании, распродажи ее активов не должны устанавливать  менеджеры монополий.

В условиях кризиса при  общем падении совокупного спроса инвестиции естественных монополий  будут благоприятно сказываться  на экономике – поддерживать строительную индустрию и обслуживающие ее отрасли, сдерживать безработицу и  снижение реальных доходов населения, что позитивно отразится как  на доходах, так и на расходах бюджета. Сокращение инвестиций в инфраструктурные проекты, доля которых в общем  объеме капитальных вложений составляет, по оценке, на 2009 год 27,2%, может негативно  сказаться на экономической динамике российской экономики в период выхода из мирового кризиса.

Субъекты естественных монополий  в меньшей степени страдают от кризиса, чем остальные отрасли  экономики в силу относительной  стабильности спроса на реализуемые  товары и услуги и снижения стоимости  закупаемого топлива, строительных работ, материалов и оборудования по сравнению с их запланированной  стоимостью. Субъекты естественных монополий, за исключением генерации электрической  энергии, в отличие от других отраслей экономики, не испытали падения цен  на производимую продукцию и оказываемые  услуги. В результате финансовые результаты деятельности монополий оказались  значительно лучше, чем в других секторах экономики.

Параметры роста внутренних цен на газ в прогнозный период определялись, исходя из необходимости  сокращения разрыва между доходностью  поставок газа на внутренний и внешний  рынок, а также покрытия экономически обоснованных издержек на добычу и  транспортировку газа и минимально необходимого объема инвестиций.

Также учитывалась необходимость  постепенного выравнивания образовавшихся перекосов между ценами на газ, уголь, мазут и улучшения структуры  топливного баланса с целью стимулирования роста потребления угля и других видов топлива в условиях дефицита газа на внутреннем рынке.