Государственные унитарные предприятия

По мнению автора настоящего исследования, унитарные предприятия как организационно-правовая форма имеет право на существование, поскольку унитарные предприятия в сравнении с иными организационно-правовыми формами юридических лиц наиболее приспособлены для выполнения функций публично-правовых образований через активное участие в имущественном обороте¹³. Такая точка зрения подкрепляется также одобренной Правительством РФ Концепцией управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации¹⁴. В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 9810 федеральных государственных унитарных предприятий¹⁵.

В литературе отмечается, что прибыль как «мера успеха» не является единственным стимулом для унитарного предприятия¹⁶. Государство должно осуществлять решение главных своих задач - обеспечение целостности национальной экономики, ее безопасности, развитие инфраструктуры, социальной поддержки незащищенных слоев населения, защиты окружающей среды и т.д. и реализовывать функцию организации производства товаров и услуг, в которых нуждается общество и которые не обеспечиваются рынком. При этом социально-экономические цели государственного предпринимательства не должны противопоставляться коммерческой стороне дела¹⁷.

Следует отметить, что никакими прерогативами и льготами в гражданском правоотношении, по сравнению с другими участниками, государственные и муниципальные предприятия не пользуются¹⁸.

Итак, среди всех коммерческих организаций унитарные предприятия выделяются тем, что не являются построенными на началах членства корпорациями и не становятся собственниками закрепленного за ними имущества. Создавший такое предприятие единоличный учредитель (как правило, публичный собственник) сохраняет за собой право собственности на переданное предприятию и приобретенное им в ходе своей деятельности имущество, тогда как само предприятие как самостоятельное юридическое лицо в силу закона наделяется лишь определенным ограниченным вещным правом, по сути используя чужое имущество.

1.2 Признаки унитарных предприятий как юридических лиц

Признаки юридического лица - это такие внутренне присущие ему свойства, каждое из которых необходимо, а все вместе - достаточны для того, чтобы организация могла признаваться субъектом права. Признаки унитарных предприятий таковы.

Организационное единство

Характерной чертой унитарных предприятий с точки зрения организационного построения является отсутствие высших органов управления и контрольных органов, которые присутствуют в большинстве юридических лиц иных организационно-правовых форм. Соответствующие функции выполняют образования, находящиеся вне государственных (муниципальных) предприятий. Из-за этого отсутствие контрольных органов и органов высшего управления в рамках унитарных предприятий не ослабляет воздействия собственника на деятельность унитарных предприятий. Напротив, данное воздействие усиливается, поскольку органы власти, заменяющие органы высшего управления и контрольные органы, обладают большими полномочиями по сравнению с указанными органами в иных юридических лицах. Кроме того, органы власти не руководствуются непосредственно интересами предприятий, «оторваны» от них, что позволяет им принимать решения, нацеливающие данные организации на выполнения функций публично-правовых образований независимо от их соответствия интересам предприятия, его коллектива или руководителя.

Законодательное ограничение структуры унитарных предприятий только исполнительным органом не препятствует созданию в рамках унитарных предприятий совещательных органов. Пункт 4 ст. 21 Закона об унитарных предприятиях допускает их создание в случаях, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами. В литературе высказано предположение, что вопрос о создании в рамках унитарного предприятия совещательных органов должен решать собственник его имущества по своему усмотрению, поскольку необходимость их создания определяется конкретными условиями функционирования унитарного предприятия¹⁹. Кроме того, данные органы не имеют самостоятельного значения, а, следовательно, их деятельность не способна нарушить предсказуемость государственных (муниципальных) предприятий как субъектов гражданского оборота.

В отличие от совещательных органов создание иных, кроме исполнительного, органов с самостоятельными полномочиями в рамках унитарных предприятий законодательство не допускает. Их организация на основе положений уставов является незаконной. Однако до принятия Закона об унитарных предприятиях практика их создания в рамках унитарных предприятий была достаточно распространена. Это свидетельствует о том, что дополнительные к исполнительному органы с самостоятельными полномочиями в рамках унитарных предприятий могут иметь место и потребность в их организации в отдельных случаях существует. Наличие данных органов позволит усилить контроль за действиями унитарных предприятий, будет способствовать ограничению полномочий исполнительного органа и обеспечит принятие органами власти решений более адекватных положению дел на предприятиях. На унитарных предприятиях возможно создание органов с контрольно-управленческими и управленческими полномочиями (наблюдательных советов), а также контрольных органов (ревизионных комиссий). Безусловно, в законодательстве нужно четко определить полномочия, которыми подобные органы могут обладать, а для наблюдательных советов и случаи, когда допускается их создание. Это позволит избежать неопределенности в правовом положении предприятий, а также иных негативных последствий.

Имущественная обособленность.

Анализ форм имущественной обособленности унитарных предприятий - прав хозяйственного ведения и оперативного управления позволил установить ряд их особенностей. Во-первых, это - относительный характер имущественной обособленности унитарных предприятий, которую права хозяйственного ведения и оперативного управления обеспечивают. Прежде всего, подобное положение проявляется в том, что права хозяйственного ведения и оперативного управления не обеспечивают устойчивого владения государственными и муниципальными предприятиями принадлежащим им имуществом. Неустойчивость владения выражается в праве собственника изымать имущество предприятий, нечетком отделении их имущества от имущества, закрепленного за другими предприятиями и учреждениями, предоставлении собственнику права предъявлять в суд вендикационные иски наряду с унитарными предприятиями. Во-вторых, права хозяйственного ведения и оперативного управления предполагают наличие ограничений правомочий пользования и распоряжения субъектов указанных вещных прав в отношении принадлежащего им имущества. Соответствующие ограничения касаются как содержания правомочий пользования и распоряжения, так и возможностей по осуществлению данных правомочий.

Относительность таких форм имущественной обособленности, как права хозяйственного ведения и оперативного управления, порождает другую их особенность, а именно: данные формы имущественной обособленности носят специальный характер. Это выражается в том, что они приспособлены только для строго определенных организационно-правовых форм юридических лиц, в то время как право собственности применяется для юридических лиц различных организационно-правовых форм. Специальный характер и относительность таких форм имущественной обособленности, как права хозяйственного ведения и оперативного управления, являются порождением их особого назначения - обеспечивать выполнение субъектами хозяйственного ведения и оперативного управления функций публично-правовых образований в процессе участия в имущественных отношениях²⁰.

Чем более специальный и относительный характер имеет та или иная форма имущественной обособленности, тем более она подходит для реализации функций публично-правовых образований. Поэтому в законодательстве наметилась тенденция сокращения сферы применения права хозяйственного ведения, расширения применения права оперативного управления. Однако в ближайшее время полный отказ от права хозяйственного ведения, как представляется, нереалистичен и нежелателен. Поскольку рассматриваемые особенности прав хозяйственного ведения и оперативного управления связаны с их предназначением - обеспечивать выполнение функций публично-правовых образований через участие в имущественном обороте, то данные особенности указанных вещных прав следует укреплять.

В то же время, ограничение имущественной обособленности унитарных предприятий нужно сочетать с укреплением гарантий соблюдения законных интересов их контрагентов.

Гражданско-правовая ответственность государственных (муниципальных) предприятий.

Отличительной чертой признака самостоятельной имущественной ответственности унитарных предприятий является менее выраженная, чем в случае с другими юридическими лицами, взаимосвязь ответственности предприятий с признаками организационного единства и имущественной обособленности. По общему правилу, чем больше организационная и имущественная обособленность юридического лица, тем сильнее выражен признак самостоятельной имущественной ответственности, и наоборот. Вышеуказанные закономерности проявляются в определенной степени и в случае с унитарными предприятиями, но они резко ослаблены. Государственные (муниципальные) предприятия в большей степени, чем иные юридические лица связаны со своими учредителями и имущественно, и организационно. В то же время имущественная ответственность учредителей по долгам унитарных предприятий такая же или даже меньше, чем в случае с иными юридическими лицами. Стабильность имущественного оборота и обеспечение реализации функций публично-правовых образований требуют сужения принципа раздельной ответственности унитарных предприятий и собственника их имущества. Основная задача в данном случае - добиться большего контроля собственника за действиями государственных (муниципальных) предприятий, которые связаны с несением предприятиями гражданско-правовой ответственности. Немаловажным является и обеспечение законных интересов кредиторов унитарных предприятий, в том числе через усиление ответственности публично-правовых образований за действия предприятий.

Выступление в гражданском обороте от собственного имени.

Особенности признаков организационного единства, имущественной обособленности, самостоятельной имущественной ответственности унитарных предприятий вызывают появление особенностей и у такого признака данных предприятий, как выступление от своего имени в гражданском обороте. Во-первых, унитарные предприятия проявляют невысокую гражданско-правовую активность и нацелены на решение некоммерческих задач. Во-вторых, на характер участия предприятий в имущественных отношениях сильное административное воздействие оказывают собственники имущества предприятий.

Учитывая место и роль унитарных предприятий в системе имущественных отношений, целесообразно усиливать воздействие собственника на характер участия унитарных предприятий в имущественном обороте и основные условия такого участия. В этой связи в литературе предложено увеличить полномочия собственника в части воздействия на ценовую политику предприятий, способы установления договорных отношений²¹. Предлагалось также наделить публично-правовые образования правом принуждать унитарные предприятия к участию в тех или иных договорных отношениях необходимых для выполнения функций государства (местного самоуправления)²².

1.3. Классификация государственных унитарных предприятий

Унитарные предприятия существуют в двух разновидностях: основанные на праве хозяйственного ведения и основанные на праве оперативного управления (казенные) (ст.ст. 114 и 115 ГК РФ). Различия в их правовом статусе заключаются, прежде всего, в объеме правомочий, получаемых унитарными предприятиями в отношении имущества учредителя-собственника, поскольку право хозяйственного ведения по своему содержанию значительно шире права оперативного управления (ст.ст. 295 - 297 ГК РФ). В частности, для совершения казенным предприятием любых сделок по распоряжению имеющимся у него имуществом требуется обязательное согласие собственника, если только речь не идет о готовой продукции такого предприятия (п. 1 ст. 297 ГК РФ). Важным для оборота является и то обстоятельство, что по долгам казенных предприятий при недостатке у них своего имущества ответственность несет их учредитель - Российская Федерация (п. 5 ст. 115 ГК РФ), тогда как для обычных унитарных предприятий такая ситуация исключается. Поэтому казенное предприятие в отличие от обычного унитарного не может быть объявлено банкротом²³.

Унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, могут создаваться как федеральным собственником, так и субъектами Федерации и муниципальными образованиями (в том числе совместно - на началах общей долевой собственности учредителей на их имущество). Казенные предприятия могут создаваться только на базе федеральной собственности по решению федерального правительства в случаях, предусмотренных законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях (п. 1 ст. 115 ГК РФ). Количество казенных предприятий (казенных заводов, казенных фабрик, казенных хозяйств) сравнительно невелико. К ним, в частности, относятся предприятия, осуществляющие производство некоторых видов оборонной продукции, и предприятия исправительных учреждений.

Унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, могут создавать дочерние предприятия (п. 7 ст. 114 ГК РФ). Эти последние также являются унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения, и поэтому не представляют собой особой, самостоятельной организационно-правовой формы. Они создаются с разрешения собственника-учредителя (или уполномоченного им органа) путем передачи унитарным предприятием-учредителем части своего имущества в хозяйственное ведение вновь создаваемому унитарному предприятию (т.е., по сути, путем реорганизации в форме выделения). Иначе говоря, речь идет об унитарном предприятии-несобственнике, созданном другим унитарным предприятие-несобственником.

При этом предприятие-учредитель принимает на себя функции собственника в отношении своего дочернего предприятия, т.е. утверждает ему устав (определяя объем правоспособности) и назначает руководителя (директора), а в необходимых случаях дает согласие на совершение сделок по распоряжению недвижимым имуществом (п. 2 ст. 295 ГК РФ). Оно, как и собственник обычного унитарного предприятия, не отвечает по долгам своего дочернего предприятия (п. 8 ст. 114 ГК РФ), что также существенно отличает дочернее предприятие от дочернего общества. Необходимость в создании дочерних предприятий обычно возникает для крупных государственных предприятий, выделяющих из своего состава отдельные структурные подразделения (например, имеющийся на промышленном предприятии цех по производству товаров народного потребления или некоторые вспомогательные производства), которые собственник не считает необходимым приватизировать.

Все виды унитарных предприятий отвечают по своим обязательствам всем закрепленным за ними имуществом (не будучи его собственником) (п. 5 ст. 113 ГК РФ). С 1990 г. российское законодательство исключило возможность появления объектов, забронированных от взыскания кредиторов (если, конечно, речь не идет об объектах, изъятых из оборота или ограниченных в обороте). Вместе с тем унитарное предприятие не отвечает своим имуществом по обязательствам своего учредителя-собственника, что также является гарантией интересов его кредиторов. В этом смысле унитарное предприятие становится полноценным участником имущественного оборота.

Итак, в зависимости от положенных в основу классификации ограниченного вещного права и собственника имущества предприятия, унитарные предприятия подразделяются на следующие виды: унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, которые подразделяются на государственные предприятия, т.е. федеральное государственное предприятие и государственное предприятие субъекта РФ и муниципальные предприятия, а также унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, - федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта РФ и муниципальное казенное предприятие.