Государственный бюджет и бюджетная политика государства в РФ

Эти принципы являются основополагающими  требованиями, которых следует придерживаться при  построении рациональной бюджетной  политики в России.

При планировании бюджетной  политики государство должно исходить из необходимости обеспечения финансовой и социальной стабильности. Предсказуемость бюджетной политики — ключевой фактор общей макроэкономической устойчивости. Федеральный бюджет должен стать надежным финансовым фундаментом сильного демократического государства.

Бюджетная политика на очередной  финансовый год определяется Бюджетным  посланием Президента РФ, направляемом Федеральному Собранию в начале предшествующего  года.

2. Содержание бюджетной политики в РФ

Финансово-бюджетная политика включает действия государственных и территориальных органов власти в налоговой, денежно-кредитной, ценовой и других областях финансов.

Финансово-бюджетная политика осуществляется главным образом  в ходе работ, производимых органами власти по мобилизации средств в бюджет и их использованию, т. е. в ходе бюджетного процесса.

Совокупность действий исполнительных и представительных органов власти по разработке и осуществлению финансово-бюджетной политики и управлению бюджетной системой и есть бюджетный процесс.

Финансово-бюджетная политика государства ежегодно определяется в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации.

Как уже говорилось ранее, важнейшими задачами бюджетной политики являются:

1. улучшение качества жизни населения,
2. создание условий для обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере,
3. решение проблем макроэкономической сбалансированности,
4. снижение темпов инфляции;
5. повышение эффективности и прозрачности управления общественными финансами.

 В период 2006-2008гг. при  формировании бюджетной политики  важнейшей задачей Правительства  РФ была сбалансированность федерального  бюджета. Высокие цены на нефть  и газ, а также последствия  дефолта автоматически решили  эту задачу. Доходы от экспорта  превысили все планы и ожидания.

Бюджетная политика на данном этапе развития формируется в условиях финансовой и экономической стабильности. Впервые появилась реальная возможность для выхода страны на траекторию устойчивого роста экономики.

Для этого накоплены необходимые  валютные резервы и сложилась  благоприятная ценовая конъюнктура  на российскую экспортную продукцию  на мировых рынках в долгосрочном периоде.

 Однако уже в начале 2009г. возникла тенденция снижения темпов развития мировой экономики. Внешние факторы оказывают серьезное воздействие на российскую экономику. В связи с этим появляется необходимость сглаживания последствий мирового финансового кризиса.

Перед Правительством Российской Федерации совместно с Банком России в 2009г. была поставлена задача принять исчерпывающие меры по обеспечению снижения инфляции, стимулированию роста экономики и повышению уровня жизни населения на долгосрочную перспективу.

С сентября 2008 года, когда мировой экономический кризис начал оказывать серьезное воздействие на российскую экономику, Правительство Российской Федерации и Банк России приступили к осуществлению антикризисных мер. В соответствии с поручением Президента (сегодня Премьер-министра) Российской Федерации Д.А.Медведева в ноябре 2008 года был утвержден план действий, направленных на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики. Он включал оперативные меры, призванные защитить граждан и экономику страны от кризисного шока, сохранить жизнеспособность российской финансовой системы. Принятые антикризисные меры позволили не допустить разрастания кризиса, его перехода в формы, угрожающие основам функционирования экономики.

Однако, мировой экономический кризис, сопровождавшийся сильным падением мировых цен на энергоносители, серьезно ударил по российской экономике и выявил целый комплекс нерешенных проблем, острота которых в прежние годы сглаживалась благоприятной экономической конъюнктурой. Это делает бюджетную систему России крайне уязвимой с точки зрения фискальных рисков и вынуждает проводить более жесткую бюджетную политику с тем, чтобы избежать ситуации, когда правительство будет испытывать сложности по исполнению своих обязательств. В этой связи принято решение основывать бюджетное планирование на умеренно оптимистических оценках перспектив экономики.

В 2010-2011 гг.  основные показатели социально-экономического развития значительно ухудшились по сравнению с тем, что было в середине 2008 года.

На фоне ухудшения ситуации пришлось пересмотреть параметры бюджетной системы. Но если в части доходов произошло объективное их сокращение на более чем 40% по сравнению с изначально запланированными, то по расходам ситуация иная. В условиях кризиса обязательства не просто сложно сокращать – их приходится увеличивать, чтобы поддержать ослабленную экономику и незащищенные категории граждан.

Бюджетная политика в 2011-2013 гг. призвана способствовать восстановлению макроэкономической сбалансированности на основе уменьшения зависимости бюджетных  обязательств от нефтегазовых ресурсов и постепенного снижения дефицита федерального бюджета, а также созданию условий  для активизации модернизации экономики, в том числе – за счет структурных  преобразований в сфере образования  и здравоохранения.

На сегодняшний день экономика Российской Федерации функционирует в условиях  относительно благоприятной ситуации на мировых рынках сырья и капитала, сопровождается ростом доходов населения, инвестиционных программ естественных монополий и улучшением ситуации с банковским кредитованием.

3. Реализация бюджетной политики в РФ

В 2004–2008 г. доходы федерального бюджета росли опережающими темпами, за 5 лет увеличившись в реальном выражении на 84% — в два с лишним раза больше, чем физический объем ВВП. Доходы расширенного бюджета увеличились чуть менее (примерно на 70%), но тоже намного больше, чем ВВП. Это объясняется, прежде всего, ростом цен на нефть и реформированием налогообложения нефтегазового сектора (тесной увязкой налогов в этом секторе с мировыми ценами). В ходе кризиса доходы резко упали, в результате их суммарный реальный рост за рассматриваемый период оказался точно равен росту ВВП.

В предкризисный период росли  почти все виды расходов, но лидерами стали национальная экономика и  образование (см. приложение Б). То есть средства были направлены на наращивание физического и человеческого потенциала, понятно, с разной степенью эффективности, но в целом — в правильное, как представлялось, русло. Как мы увидим дальше, впоследствии структура расходов значительно ухудшилась с точки зрения поддержки экономического роста.

Опережающий рост государственных  расходов, начавшийся с 2007 г., стал одним  из факторов перегрева экономики. Перегрев усиливал подверженность экономики кризисным шокам, он внес свой вклад и в кризисный спад в российской экономике. Внутренний спрос подогревался как за счет бюджетных расходов, так и за счет форсированного притока иностранного капитала. Масштабный приток капитала в развивающиеся страны — глобальная тенденция, наметившаяся со второй половины 2000-х гг. В 2007 г. потоки капитала в эту группу стран были в 10 раз больше, чем в начале десятилетия. Всплеск притока капитала в Россию отчасти стал результатом предсказуемой курсовой политики, т.е. носил «рукотворный» характер. В итоге рост внутреннего спроса втрое превышал возможности увеличения внутреннего предложения. Ежегодный рост импорта на 30–35% — закономерное следствие такой ситуации. Перегрев конъюнктуры, нарастание дисбалансов между экспортом и импортом сопровождались быстрым наращиванием негосударственного внешнего долга.

В 2008-2010 годах Россия стала  одной из жертв мирового экономического кризиса, что безусловно отразилось на финансовой сфере страны.

Кризис развивался совсем не так, как ожидало правительство. Оно готовилось к кризису образца 1998 г., который, как предполагалось, проявится в падении цен на нефть и сокращении нефтегазовых доходов. Их потерю предполагалось покрывать  за счет средств Стабилизационного фонда, а впоследствии — Резервного фонда. Реальный механизм кризиса сработал  иначе. Нефтегазовый сектор оказался тесно связанным со всей остальной экономикой. Падение цен на нефть повлекло снижение притока капитала, а доходы бюджета сократились как за счет сжатия налоговых баз, так и за счет снижения собираемости налогов.

То есть конструкция управления нефтегазовыми доходами оказалась  полезна, прежде всего, как средство смягчения предкризисного перегрева  экономики. С точки же зрения защиты от самих кризисных явлений эффективность  была меньше ожидаемой. В результате, в 2009 г. пришлось отказаться от выстроенной  ранее конструкции защиты и перейти  от компенсации выпавших нефтегазовых доходов к компенсации падения  практически всех доходов. Основная часть  резервного фонда была потрачена в 2009 г.

Адаптация федерального бюджета  к кризису (см. приложение В) в значительной мере состояла в снижении налоговой нагрузки на нефтяной сектор, где налоговая система действует как автоматический стабилизатор. Суммарно реакция бюджетной системы на кризис составила почти 11% ВВП — это больше, чем в большинстве других стран. Соответственно, ухудшение бюджетного баланса у нас было намного большим (примерно в 2,5 раза), чем в среднем по развивающимся рынкам, и больше чем в США (где оно составило 8,4 п.п. в долях от ВВП).

Россия выделялась не только объемом антикризисных мер, но и  их направленностью. Основная рекомендация международных организаций и  экономистов по поводу антикризисной политики состояла в том, что на время кризиса сжимающийся частный спрос целесообразно замещать государственным спросом, стимулируя таким образом экономику. При этом меры должны быть временными, обеспечивающими замещение временно выпавшего спроса. Например, государство может финансировать краткосрочные инвестиционные проекты или разовые выплаты для поддержки безработных.

В России основной антикризисной мерой стало повышение пенсий с 2010 г., то есть принятие государством долгосрочных обязательств. И если большинство зарубежных стран в 2011 г. сводят «на нет» свои фискальные дискреционные антикризисные меры, у нас они составляют 4,7% ВВП. Расходы бюджета на образование в 2009 г. остались почти на докризисном уровне, на здравоохранение — снизились, на оборону — несколько повысились, на национальную экономику — временно повысились. Основное же увеличение расходов в 2009 г. произошло по статье социальная политика, там расходы увеличились более чем на 5 п.п. То есть российские антикризисные расходы носили в основном социальный характер, вопреки представлениям Мирового банка, отмечавшего в начале кризиса, что российские антикризисные меры имеют недостаточную социальную направленность.

В результате целенаправленных действий в сфере бюджетной политики в последние годы удалось решить ряд существенных задач. Полностью  выполнены принятые социальные обязательства  государства. Создание Резервного фонда  и Фонда национального благосостояния позволило пройти период мирового кризиса  без снижения уровня жизни граждан, поддержать финансовую инфраструктуру и реальный сектор экономики. Удалось  снизить и удержать государственный  долг на приемлемо низком уровне даже в условиях мирового кризиса. Осмотрительная бюджетная политика стала существенным фактором устойчивого снижения инфляции.

К началу 2012 года экономика  полностью восстановилась после  кризиса. Наряду с высокими ценами на нефть это позволило исполнить  в 2011 году федеральный бюджет без  дефицита (Приложение Г). Доходы федерального бюджета в 2011 году составили 11367,7 млрд. руб., расходы – 10925,6 млрд. руб., соответственно профицит бюджета составил 442,1 млрд. руб., что свидетельствует о наступлении благоприятной ситуации в финансовой жизни страны. Началось пополнение Резервного фонда, что повысило устойчивость экономики Российской Федерации к внешним негативным экономическим факторам. Проведено первое размещение суверенных еврооблигаций, номинированных в рублях, что является свидетельством возросшего доверия к российской национальной валюте и проводимой бюджетной политике.

Но есть и ряд нерешенных проблем.

Во-первых, сохраняется значительный ненефтегазовый дефицит.

Во-вторых, структура бюджетных  расходов не является оптимальной для  стимулирования экономического развития.

В-третьих, на низком уровне осуществляется финансово-экономическое  обоснование решений, приводящих к  новым расходным обязательствам.

В-четвертых, зачастую эффективность  осуществляемых бюджетных расходов низка, получаемый социально-экономический  эффект несоразмерен объему израсходованных  на те или иные цели средств.

В-пятых, межбюджетные отношения  пока не в полной мере настроены  на стимулирование органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления к созданию условий для предпринимательской  и инвестиционной деятельности, которые  объективно являются необходимой основой  для увеличения доходов бюджетов субъектов Российской Федерации  и местных бюджетов.

В-шестых, бюджетная политика во многом остается неясной для общества, необходимость и суть конкретных решений и действий органов государственной  власти в этой сфере должным образом  не раскрываются.