Государственный долг

Управление использованием внешнего долга осуществляется в  трех формах:

• финансовое размещение - финансирование инвестиционных проектов и развития экономики; это самый эффективный способ размещения внешнего долга;

• бюджетное  использование финансирование текущих  бюджетных расходов и дефицита государственного бюджета, в том числе обслуживания внешнего долга;

• смешанное  бюджетно-финансовое размещение.

В РФ используется второй способ размещения - это самый  неэффективный способ использования внешнего долга.

Управление погашением внешнего долга предусматривает  использование различных источников его погашения: бюджетных средств, золотовалютных резервов, новых заимствований и конвертации задолженности в акции предприятий.

В РФ в качестве источника погашения внешнего долга  используют новые заимствования. Россия начинает работать на обслуживание государственного долга - внутреннего и внешнего. В области управления внешним долгом первоочередными задачами для РФ являются:

• оптимизация  структуры долга (по срочности - необходимо привлекать средне - и долгосрочные кредиты; по видам долга - расширять  круг используемых финансовых инструментов, по доходности - расширять эмиссию ценных бумаг, обеспечивающих относительную экономию для бюджета, учитывать соотношение рубленой и валютной доходности);

• использование  проектов, финансируемых за счет связанных  кредитов;

• конверсия  внешнего долга - обмен долга на национальную валюту (своп в национальные активы); выкуп долга с дисконтом; обмен долга на экспорт; обмен долга на собственность; обмен долга на долг;

• управление внешними финансовыми активами - инвентаризация российского имущества за рубежом, попытаться возвратить долги России и российское золото, находящееся за рубежом.

Итак, под управлением государственным долгом понимается совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определению условий и выпуску новых государственных ценных бумаг. Основной формой государственного кредита являются государственные займы, характеризующиеся тем, что временно свободные денежные средства населения, предприятий и организаций привлекаются для финансирования дефицита государственного бюджета путем выпуска и реализации государственных ценных бумаг.

Государственными ценными  бумагами называются бумаги, удостоверяющие отношения займа, в которых должником  выступает государство, орган государственной власти и управления.

В нормативных документах Российской Федерации под государственными ценными бумагами понимаются такие, которые выпускаются или гарантируются  Правительством Российской Федерации.

Решение российского  правительства от 17 августа 1998 г. о временном замораживании рынка внутренних долговых обязательств и их последующей реструктуризации было беспрецедентным в новейшей экономической истории. Эксперты так и не смогли найти аналога дефолта по внутреннему долгу, учитывая бесспорную возможность его монетизации денежными властями (масштабный дефолт по внутренним долговым обязательствам в Бразилии в начале 90-х годов был связан с целым комплексом экономических реформ, что не позволяет проводить прямые аналогии с его российским вариантом). Следствием подобного шага стал системный финансовый кризис, выразившийся в росте темпов инфляции и девальвации, катастрофическом снижении уровня жизни населения, фактической изоляции России на рынке мирового капитала.

Действительно, дефолт по долговым инструментам, номинированным в национальной валюте, может быть объяснен лишь как следствие политически ошибочных решений. В то же время на развивающихся рынках накоплен значительный опыт реструктуризации государственных долговых обязательств. Процедура реструктуризации, в различных ее формах, позволила ряду стран разрешить проблему непомерного обслуживания государственного долга, добиться доверия инвесторов и, соответственно, достичь финансовой стабилизации и обеспечить условия для дальнейшего притока на внутренний рынок иностранных инвестиций.

В мировой практике известны четыре основных схемы реструктуризации суверенного долга⁶:

1. обмен одних долговых  обязательств на другие (схема  "облигации-облигации");

2. обмен долговых обязательств  на акции в рамках государственной программы приватизации (схема "облигации-акции");

3. досрочный выкуп  долговых обязательств с дисконтом  (схема "выкуп");

4. списание части долговых  обязательств.

1. Схема "облигации-облигации" 

Наиболее популярной схемой реструктуризации долгов в последнее десятилетие стал обмен "проблемных" долговых обязательств на новые. Самым распространенным способом проведения подобных сделок является так называемый "план Бреди" (по имени главы казначейства США, впервые выступившего с такой инициативой в 1989 г.).

 Основание же для  реализации этой схемы в той  или иной стране - согласование  правительством этого государства  программы экономических действий  с МВФ (обычно она носит название Structural Adjustment Program).

Впервые схема "облигации-облигации" была применена в 1989 г. в Мексике. Тогда кредиторам (в том числе держателям ценных бумаг, оказавшихся в состоянии дефолта; банкам и компаниям, выдавшим синдицированные кредиты, и т.д.) было предложено на выбор три варианта реструктуризации задолженности.

Первый вариант предполагал обмен имеющихся у инвесторов долговых обязательств по номинальной стоимости на 30-летние облигации с одновременным списанием 35% от суммы задолженности (Discount Bonds). Купонная ставка (выплата купона - раз в полгода) этих облигаций составляла LIBOR+(13/16)% годовых. Второй вариант предусматривал обмен долгов по их номинальной стоимости на 30-летние облигации (Par Bonds) с фиксированным полугодовым купонным доходом - 6.25% годовых в долларах США, 6.63% - во французских франках, 5.31% - в немецких марках, 10.75% - в итальянских лирах, 3.85% - в японских иенах (купонная ставка на момент выпуска облигаций предполагалась ниже рыночных показателей, т.е. ниже аналогичной полугодовой среднерыночной ставки). При этом 25% от общего объема эмиссии и 5% от объема купонных выплат по обоим видам ценных бумаг были гарантированы облигациями казначейства США, которые приобретались Мексикой за счет средств, выделенных международными финансовыми организациями⁷.

Третья возможность  заключалась в том, что банки могли использовать до 125% замороженных средств - "замороженная" сумма плюс компенсация в 25% от нее - без учета долгов, подвергшихся реструктуризации по первому или второму сценарию, в качестве новых кредитных ресурсов (New Money) по истечении четырехлетнего периода (т.е. эти средства можно было вновь использовать для выдачи кредитов экономическим агентам). В ходе этой операции 49% долгов были обменены их держателями на Discount Bonds, 41% - на Par Bonds, 10% - на New Money. Всего в ее результате было ре структурировано долгов на общую сумму в 48.9 млрд. долл. (с учетом списания накопленных процентов).

Таким образом, в общих  чертах "план Бреди" выглядит следующим  образом. Правительство страны, намеревающейся реструктурировать свой национальный долг, достигает определенных договоренностей с МВФ и разрабатывает совместно с фондом программу структурной перестройки экономики, включающую в себя предоставление стране новых кредитных ресурсов. После того как эта программа начинает успешно претворяться в жизнь, инвесторам предлагается обменять имеющиеся у них кратко- и среднесрочные долговые обязательства на долгосрочные ценные бумаги, номинированные обычно в валюте одного из государств "большой семерки", которые частично обеспечены US T-Bills. При этом происходит частичное списание долга (от 20 до 50%).

 Мировое сообщество располагает достаточно мощными рычагами давления на инвесторов, сомневающихся в целесообразности подобной сделки.

Впоследствии аналогичные  варианты реструктуризации широко применялись  в странах Латинской Америки (Аргентине, Бразилии и т.д.), Восточной Европы (Болгарии, Польше), Африки (Нигерии, Марокко). Юго-Восточной Азии (Филиппинах). В ходе реализации данной программы Всемирным банком, МВФ и Экспортно-импортным банком Японии был создан специальный фонд в 32 млрд. долл. для обеспечения выпуска Brady bonds; на эти средства приобрета-лись US T-Bills, которые являлись обеспечением новых ценных бумаг. Стоит отметить, что указанная схема широко применялась для реструктуризации не только государственных, но и корпоративных, в первую очередь банковских, долгов и тем самым позволяла проводить реорганизацию национальной банковской системы в достаточно благоприятных условиях.

2.3. Влияние государственного долга на развитие экономики России

История многих стран служит иллюстрацией того, что неэффективность структуры долга в плане сроков погашения, валют или процентных ставок и значительных не обеспеченных резервами условных обязательств были важными факторами зарождения или распространения экономических кризисов.

Как показывает мировой  опыт, чрезмерные уровни долга ведут  к повышению процентных ставок и  могут отрицательно сказаться на реальных объемах производства. Долг, выраженный в иностранной валюте, также связан с особым риском, и  чрезмерная зависимость от долга, выраженного в иностранной валюте, способна привести к давлению на обменный курс и/или напряженности в денежно-кредитной сфере в том случае, если инвесторы не пожелают рефинансировать задолженность правительства в иностранной валюте⁸.

Кризисы на рынках долговых инструментов выявили значение надежных методов управления долгом и потребность в эффективно работающем и надежном рынке капитала. Хотя политика управления государственным долгом не всегда была единственной или даже главной причиной возникновения этих кризисов, структура сроков погашения, процентный и валютный состав портфелей долговых обязательств правительства нередко способствовали обострению кризиса. Даже в ситуациях с надежными макроэкономическими рамками рискованные методы управления долгом усугубляют уязвимость экономики при экономических и финансовых потрясениях.

Причины рискованности  структур долга нередко кроются  в проведении необоснованной экономической  политики - бюджетно-налоговой, денежно-кредитной  и курсовой, хотя эффект обратной связи, безусловно, действует в обоих направлениях. Нельзя, однако, ожидать от надежной политики управления долгом решения всех проблем. Надежная политика управления долгом не является панацеей и не может подменить надежное бюджетно-налоговое и денежно-кредитное регулирование. Управление суверенным долгом, каким бы надежным оно не было, не в состоянии предотвратить кризис при слабых основах макроэкономической политики. Надежная политика управления долгом позволяет снизить уязвимость при распространении кризисных явлений и финансовых рисков, благодаря своей роли катализатора развития более широкого и емкого финансового рынка. Опыт подтверждает справедливость утверждения о том, например, что развитые внутренние рынки долговых инструментов способны заменить банковское финансирование, когда этот источник иссякает (и наоборот), помогая странам преодолевать финансовые потрясения.

Преобладание долга, номинированного  в иностранной валюте, в общем  объеме долговых обязательств Российской Федерации является серьезным фактором риска, ставящим управление, в частности, внешним долгом в жесткую зависимость как от внешних факторов, так и от валютной политики государства и состояния платежного баланса. В этой связи, в целях оптимизации структуры государственного долга и уменьшения валютных рисков, начиная с 2002 года приоритет при осуществлении государственных заимствований был отдан внутренним заимствованиям.

В 2002-2003 годах наметилась тенденция к выравниванию условий  привлечения займов на внутреннем и  внешнем рынках как по стоимости привлечения, так и по срокам заимствований.

Вместе с тем ряд  показателей экономического развития России на текущий момент существенно  лучше, чем аналогичные показатели многих развитых стран. Так, рост российского  ВВП за последние три года составил 20%, инвестиции в основной капитал выросли более чем на 30%, физический объем экспорта товаров увеличился на 25%, в том числе экспорта машин, оборудования, транспортных средств - более чем на 70%. Значительно увеличились золотовалютные резервы Центрального банка Российской Федерации.

Интерес инвесторов значительно  вырос к российским ценным бумагам, о чем свидетельствует снижение доходности валютных облигаций, что, в  свою очередь, благотворно сказалось  на рынке государственных долговых обязательств в целом. В 2003 году цены российских еврооблигаций Rus'30 с погашением в 2030 году превысили уровень в 97% от номинала, при этом доходность упала ниже 6,9% годовых (в настоящее время в силу ряда внешнеэкономических факторов цена указанных долговых инструментов снизились до 88,6% при доходности 7,98 процента).

Несмотря на повышение  уровня суверенного кредитного рейтинга России, одной из основных проблем  в области государственного долга  остается отсутствие возможности устойчивого  рефинансирования государственного внешнего долга на благоприятных условиях. Не последнюю роль в этом играет относительная структурная слабость экономики Российской Федерации, обусловленная ее высокой зависимостью от колебаний мировых цен на энергоносители.

По расчетам Министерства финансов Российской Федерации, в ближайшие годы на внешних рынках привлечение средств может составить не более 5-6 млрд. долларов США, а на внутреннем рынке - не более 7-8 млрд. долларов США ежегодно без существенного ухудшения условий заимствований.

К негативным факторам, препятствующим осуществлению эффективной политики в области государственного внешнего долга, следует также отнести исторически сложившуюся высокую стоимость обслуживания государственного внешнего долга, сохранение высокого удельного веса внешнего долга в форме задолженности перед правительствами иностранных государств и международных финансовых организаций, препятствующей проведению операций по оптимизации структуры государственного долга, ограниченные возможности рефинансирования государственного внешнего долга за счет внутренних заимствований без существенного ухудшения структуры государственного долга по срокам, неравномерный характер погашения внешнего долга, наличие пиков платежей.