Этико-правовое регулирование поведения государственных служащих: задачи, формы, методы

В действующем законодательстве существенное внимание уделено вопросам профессиональной этики государственных служащих и разрешению конфликта интересов на государственной службе. Так, в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» включен ряд этических по своему содержанию требований к служебному поведению гражданского служащего [2]:

 – не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство;

 – проявлять корректность в обращении с гражданами;

 – проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации;

 – учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;

 – не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

 – соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации и др.

 Будучи  закрепленными в законе, эти требования, естественно, приобретают характер  юридических обязанностей.

Что касается контроля в указанной сфере, то в этих целях используются обычные механизмы взаимодействия институтов гражданского общества и государства. Возможности же права в регулировании вопросов этики государственной службы представляются весьма ограниченными.

Интеллигентность государственных служащих должна определяться не только уровнем образованности, но и соблюдением этических принципов законности, справедливости, гуманности, ответственности и беспристрастности. Также она должна сочетаться с умением облечь исповедуемые ими нравственные принципы в соответствующие формы внешнего поведения, основу которого составляют уважение к человеку и его достоинству, вежливость, тактичность, скромность, точность, эстетическая привлекательность поступков в сочетании с целесообразностью и здравым смыслом.

Важнейшим этическим принципом деятельности российского государственного служащего является сегодня принцип законности, верховенства Конституции РФ и федеральных законов над всеми прочими нормативными актами и должностными инструкциями. Воплощение этого принципа в жизнь, руководство им в непосредственной практической работе выступает в качестве определяющей социальной и духовной базы управления персоналом.

Роль и значение данного принципа, его приоритет среди других этических требований подчеркивается его закреплением в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации».

В практике деятельности государственного служащего часто возникает нравственная проблема – как быть должностному лицу, получившему незаконное, с его точки зрения, распоряжение от вышестоящего руководителя?

В случае если государственный служащий сомневается в правомерности полученного им распоряжения, Закон «Об основах государственной службы в России» (ст.14, п.4) предписывает «в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю.

Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтвердит указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием.

Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель».

 Практика  показывает, что принцип законности соблюдается далеко не всегда. Основными причинами этого зачастую являются:

– социальная незащищенность государственного служащего;

– его зависимость от начальства;

– низкий уровень правовой культуры;

– неустойчивость личностных ценностей.

Этический принцип гуманизма требует от государственного служащего уважения к человеку, веры в него, признания суверенитета и достоинства личности. Однако требование гуманного, уважительного отношения к человеку наиболее часто игнорируется многими современными российскими государственными служащими. О конкретных фактах уже устала писать наша пресса.

Наиболее опасной и острой проблемой в нашей стране остаются бюрократизм и коррупция. Это деструктивные феномены, являющиеся одновременно следствием и причиной утраты обществом базовых нравственных факторов социальной самоорганизации. Их питательной средой выступают ценностный вакуум, нравственно-правовой нигилизм общества и в частности государственных служащих.

Бюрократизм и коррупция имеют свою национально-культурную специфику, которая обусловлена:

– историческим развитием общества;

– экономическим строем;

– уровнем развития демократических традиций, культуры;

– менталитетом общества;

– уровнем образованности;

– нравственной зрелостью общества.

Двойственный нравственно-правовой характер коррупции отражается в формах ее проявления. Одни попадают в сферу регулирования норм права и представляют собой правонарушение, другие (злоупотребление публичным статусом) внешне не нарушают действующие правовые предписания (лоббизм, протекционизм) [23, c.40].

Без осознания ответственности (моральной, политической, правовой) федеральной и местной властью, гражданским обществом антикоррупционная борьба может приобрести формальный характер, что, к сожалению, сейчас наблюдается в нашей стране. Это подтверждает несостоятельность сегодняшних этических и правовых норм, регулирующих поведение государственных служащих.

Принцип ответственности подчеркивает, что любая административная власть отвечает за негативные последствия принимаемых решений, неисполнение своих должностных обязанностей, за действия, нарушающие права и законные интересы граждан. Государственный служащий, осознающий свою ответственность перед обществом и его гражданами, обладает гражданской совестью, профессиональной честностью, обостренным чувством долга, честью и достоинством, проявляющимися в единстве слова и дела.

 С  принципом моральной ответственности  связаны такие понятия, как гражданская  совесть, честь, проявляющие в единстве  слова и дела. Статистические  данные показывают, что лишь 30% государственных служащих определяют этот принцип как наиболее важный.

Принцип беспристрастности и независимости должен обеспечить государственному служащему прежде всего служение интересам государства и общества в ситуации морального выбора при выработке и реализации конкретного решения. Государственный служащий в соответствии со ст.11 Закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации» не должен заниматься другой оплачиваемой работой, кроме педагогической, научной и творческой, быть депутатом законодательного органа любого уровня, заниматься предпринимательской деятельностью и состоять членом органа управления коммерческой организации; использовать в неслужебных целях государственное имущество и служебную информацию и пр. В условиях коррумпированности государственного аппарата государственные служащие мало считаются с принципом беспристрастности и независимости, больше заботятся о личном благополучии, чем о государственных и общественных интересах [25, c.11].

Нарушение принципов служебного поведения, а также различные злоупотребления на государственной службе могут совершаться под влиянием личных, имущественных, финансовых и иных интересов государственного служащего. В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» впервые дано определение конфликта интересов. Закрепленные в законе способы урегулирования конфликта интересов имеют антикоррупционную направленность и поэтому должны оцениваться положительно. Вместе с тем, эти положения закона смогут способствовать очищению государственной службы от негативных наслоений только при их добросовестном выполнении, а также при активной позиции структур гражданского общества. Внутри самой системы государственной службы это вряд ли возможно.

Социологические данные показывают, что в наибольшей степени неэтичному поведению государственных служащих способствуют, по их собственному мнению [35]:

– факторы недостаточной правовой организованности пространства деятельности государственной службы (что можно охарактеризовать как системный недостаток государственной власти);

– общее падение нравственности в обществе (что является уже системным недостатком социальной среды, общества в его конкретно-историческом состоянии).

Это подтверждает вывод о том, что государственная служба по своему характеру и назначению является связующим звеном между государством и гражданским обществом и на нее в равной степени действуют системные противоречия, возникающие как в государстве (системным элементом которого она является), так и в гражданском обществе (с которым она связана по своему происхождению и в которое она интегрирована как социальный институт).

А такая причина, как «неудовлетворительные условия жизни», показывает субъективную индивидуальную зависимость государственного служащего от реальных условий жизнедеятельности и жизнеобеспечения, характерных для всего общества в целом.

Особое положение государственной службы в системе взаимоотношений общества и государства, а также особый общественный статус государственного служащего определяют и особые требования, повышенное внимание к служебно-гражданским качествам этой категории. Это обуславливается двумя основными обстоятельствами:

1. Государственный  служащий по закону имеет особые  обязанности, связанные с его  служебным положением и затрагивающие  интересы и государства, и его граждан одновременно.

2. Сам  государственный служащий остается  членом общества, непосредственно  участвует как частное лицо  в процессах формирования структур  гражданского общества, т.е. сохраняет  свою гражданскую природу, остается  гражданином.

Поэтому, в силу отмеченной специфики положения государственного служащего, вопросы нравственности, гражданственности и социальной ответственности государственных служащих, их влияние на эффективность деятельности всей системы государственной службы, несомненно, определяют очень многое во взаимоотношении государства и общества на современном этапе развития.

Вопрос преодоления коррупционных явлений в государственной службе нельзя ограничивать только рамками соответствия или несоответствия государственного влияния на складывающуюся ситуацию, например посредством принятия жестких законодательных норм в борьбе с коррупцией. Сегодня представляется более актуальным подвергнуть анализу моральное состояние общества, адекватность восприятия им остроты проблемы коррумпированности власти и осознание общественной значимости этой проблемы, а также гражданской ответственности за ее разрешение всех членов общества – и тех, кто является субъектом управления, и тех, кем управляют.

Анализируя проблему коррупции, следует также обратить внимание на высокую степень гражданской толерантности населения по рассматриваемому вопросу. По оценкам некоторых исследователей, основанных на результатах сравнительного анализа, на момент начала общественной трансформации такая моральная норма, как нетерпимость к фактам дачи или получения взятки в российском обществе оказалась самой низкой из 22 обследуемых стран [35].

Это подтверждает вывод о слабой моральной и гражданской готовности населения к преодолению в обществе коррупционных поползновений и создает определенную социальную среду для их распространения. Оценки распространенности коррупции в современной России, приводимые различными источниками, показывают, что это явление остается сегодня в числе наиболее опасных для государственного управления и общественной жизни.

Не случайно большинство экспертов (60,3%) отмечают, что самое важное и необходимое условие в борьбе с коррупцией – воздержание населения от собственных предложений взятки, и ответственность при этом в одинаковой степени несут и чиновники, и граждане.

Относительно конкретного содержания угрозы, содержащейся в самом явлении коррупции для общества и государства, мнение экспертов и населения практически совпадает по позиции «усиливается расслоение граждан по уровню доходов» (34,8 и 36,0% соответственно), или иными словами: богатые становятся еще богаче, бедные – еще беднее. При этом среди основных причин, толкающих государственных служащих на действия коррупционного характера, значительный вес, по мнению обеих опрошенных групп, занимают именно материальные (табл. 2.1.1):

Таблица 2.1.1

Причины, толкающие госслужащих на действия коррупционного характера, % [35]

Причины	По мнению населения	По мнению экспертов
Необходимость компенсировать недостаточно высокую зарплату	65,7	76,6
Стремление к созданию резерва денежных и имущественных средств на случай увольнения с государственной службы	48,3	49,6
Желание быть «не хуже» других состоятельных людей (коттедж, машина, престижный досуг и т.п.)	45,7	56,7
Особенность характера – не упускать возможность извлечения личной выгоды из любых предложений, в том числе незаконных	40,7	43,3