Мировой опыт мегарегулирования на рынке ценных бумаг

В мире действительно  существует тенденция создания мегарегуляторов - Норвегия (1986 г.), Канада (1987 г.), Дания (1988 г.), Швеция (1991 г.), Великобритания (1997 г.), Япония (1998 г.), Корея (1998 г.), Австралия (1998 г.), Исландия (1999 г.)4, Южная Африка (1990 г.), Венгрия (1996 г.), Сингапур. Современная практика мегарегуляторов представлена в таблице.

Вместе с тем <сколько  государств - членов ЕС, столько отличающихся друг от друга структур финансового регулирования... Полностью интегрированные мегарегуляторы существуют в трех странах, в двух государствах регулирование в основном сконцентрировано в одном институте, в одном - существует конфедеральная система, в шести государствах - структура регулирования, состоящая из трех ведомств, и в двух - существующая система находится в процессе изменения..

Анализ таблицы показывает, что, во-первых, часть мегарегуляторов  создается на компактных рынках небольших  стран; во-вторых, как правило, функции мегарегуляторов (в семи случаях из одиннадцати) ограничены надзором за финансовым сектором.

Уже эти наблюдения показывают, что общие ссылки на международную  практику как обоснование создания мегарегулятора в России являются по меньшей мере неточными.

Экономическими причинами создания мегарегулятора являются: универсализация финансовых институтов; создание финансовых конгломератов, в которых холдинговая компания или иным образом консолидированный собственник владеют несколькими финансовыми институтами, предоставляющими финансовые продукты, относящиеся к разным секторам финансового рынка; перекрестные предложения финансовых продуктов банками - страховых, фондовых, пенсионных, коллективных инвестиций и т.д., страховыми и брокерско-дилерскими компаниями - банковских или подобных банковским; секьюритизация финансовых продуктов; создание банкоподобных продуктов и т.п. 
    В этой связи также важны: рост трансграничных предложений диверсифицированных финансовых продуктов; предоставление услуг финансовыми институтами, подобных тем, которые оказывались организаторами торговли на фондовых рынках; вхождение в финансовый бизнес крупных предприятий реального сектора и торговли; диверсификация продуктов, возникающая в Интернет-финансовой коммерции.

В исследовании МВФ отмечается, что <линии демаркации, которые когда-то разделяли операции банков от операций небанковских институтов, становятся все менее заметными. Во все большей степени эти институты предлагают схожие продукты тем же самым клиентам. В некоторых случаях, если взглянуть на бухгалтерские балансы, перечень операций и источники денежных ресурсов крупных оптовых институтов с трудом можно определить, какие из них являются <банками>, а какие <домами ценных бумаг> (securities houses)>.

В соответствии с обследованием, проведенным Financial Services Authority (Великобритания), резко увеличилось число фирм, ведущих все виды финансовых операций. Двадцать лет назад даже крупнейшие британские финансовые институты обычно имели лицензию только на один вид деятельности. <Исчезновение связи между определенным типом фирмы и ограниченным рядом продуктов, поставляемых этой фирмой, означает трудности регулирования на функциональном базисе... Традиционный функциональный подход больше не соответствует структуре фирм и рынков>.

Выходом из положения являются отказ от регулирования по функциональному (секторальному) принципу и создание мегарегулятора. При этом мегарегулятор обычно оказывается построенным внутри по секторальному принципу - банки, страхование, ценные бумаги и т.п. - с выделением в своей структуре <ведущих регуляторов>, ответственных за конкретные финансовые конгломераты.

Из анализа очевидно, что даже для постановки вопроса о «мегарегуляторе» должна быть достигнута зрелость финансового рынка, должны вырасти крупные и диверсифицированные финансовые институты, существование которых позволяет ставить вопрос о переходе от преимущественно функционального (секторального) регулирования к системе <ведущих регуляторов> (с сохранением функционального принципа), как это рекомендовано Базельским комитетом и IOSCQ, и далее к кросс-секторному регулированию с созданием мегарегулятора.

В России создание мегарегулятора преждевременно. Учитывая слабость ресурсов государства, существование функциональных органов крайне важно, так как  это создает возможность направленного внимания и целевых действий по строительству или, точнее, по содействию строительству своих <собственных> отраслей: страхования, ценных бумаг, банков, частного пенсионного обеспечения, коллективных схем инвестирования. Стоит только укрупнить их регуляторов, как немедленно объем усилий, относящийся к каждой финансовой отрасли, будет резко сокращен.

Для создания в России мегарегулятора нет экономической  базы:

1) Финансовый рынок пространственно протяжен, крайне раздроблен, основан на очень мелких финансовых институтах с низкой капитализацией, которым только предстоит вырасти в более диверсифицированный и крупный бизнес;

2) Региональные рынки замкнуты, отсутствует не только трансграничное, но даже в большой мере трансрегиональное предложение финансовых продуктов;

3) Финансовые продукты имеют упрощенную структуру;

4) Не существуют действительно крупные финансовые конгломераты, которые бы имели доминирующее положение в нескольких секторах рынка и представляли собой <переплетенный> со сложной организационной структурой универсальный бизнес;

5) Функциональным регуляторам только предстоит в будущем <вырастить> внутри своих секторов финансового рынка крупные компании, которые бы на основе реорганизаций и приобретений стали бы занимать ощутимые доли на рядом стоящих рынках финансовых продуктов.

Поэтому необходимо согласиться  с мнением Говарда Дэвиса, главы Financial Services Authority, который отмечает следующее: <...В Соединенном Королевстве  мы решили, что создание мегарегулятора имеет смысл на наших очень открытых рынках... Но если рассмотреть мировую практику, то можно найти много очень - различных моделей регулирования, относительно которых ясно, что они хорошо работают в странах с различными типами финансового рынка и политических структур... Совершенно невозможно утверждать, что одна и та же модель является, безусловно, правильной для каждой страны.

2.2. Перспективы развития мегарегулятора в России

Рассматривая вопрос о перспективах развития мегарегулятора финансового рынка в России - на сегодняшний день, можно констатировать что, многолетняя дискуссия о создании мегарегулятора на российском финансовом рынке завершилась

Соответствующий указ 4 марта 2011 года подписал Президент Российской Федерации Дмитрий Медведев. Данное решение - итог противостояния Минфина и ФСФР, взявшихся за передел полномочий по регулированию финансового рынка накануне создания в Москве международного финансового центра. В ближайшее время ведомствам предстоит переделить не только функции, но и, возможно, кресло руководителя объединенной структуры.

На совещании по созданию в России международного финансового  центра Дмитрий Медведев сообщил, что  подписал указ "О мерах по совершенствованию  государственного регулирования в  сфере финансового рынка". "Речь идет о присоединении ФССН к ФСФР. Последняя получит функции регулирования страхового рынка. Объединенное ведомство получит функции по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансового рынка - за исключением банковской и аудиторской деятельности",- пояснил глава государства. "Это системное взвешенное решение, которое, я убежден, приведет к усилению регулирования и надзора на финансовом рынке",- заявил "Ъ" по итогам совещания глава ФСФР Владимир Миловидов. С Александром Ковалем, возглавляющим ФССН, связаться не удалось.

Впервые идея создания мегарегулятора возникла вследствие проведения административной реформы в 2003 году. Тогда Федеральная  комиссия по рынку ценных бумаг была преобразована в ФСФР, а ее возглавил  выходец из ЦБ Олег Вьюгин.

Тогда предлагалось объединить не только регулирование страхового и фондового рынков, но и банковский надзор. Впрочем, у этой идеи оказалось больше противников, и эту тему на некоторое время "похоронили" в правительстве. Однако в прошлом году тема единого регулятора стала обсуждаться снова - вследствие усиления противостояния между ФСФР и Минфином. В конце 2010 года Минфин опубликовал на своем сайте проект указа президента по расформированию ФСФР и созданию на базе Росстрахнадзора новой финансовой службы. Напомним, что Росстрахнадзор находился в подчинении у Минфина, в то время как ФСФР - у правительства. Совещание у Дмитрия Медведева 29 декабря прошлого года изменило расстановку сил.

Казалось бы, ФСФР одержала победу в противостоянии с Минфином, однако до тех пор, пока не распределены функции по правовому регулированию финансовых рынков, эта победа остается пирровой. Правительству поручено в течение двух месяцев распределить полномочия между двумя ведомствами и внести в Госдуму проект федерального закона о внесении изменений в соответствующие законы. Куратором финансового рынка в правительстве является министр финансов Алексей Кудрин. Ранее заместитель министра финансов Алексей Саватюгин говорил, что Минфин предложил правительству оставить за новой службой надзор, а "нормотворчество, определение государственной политики и фундаментальных основ бытия - за Минфином". Вчера господин Саватюгин не отвечал на звонки.

"В указе президента  выполнение функций нормативно-правового  регулирования закреплено как  за ФСФР, так и за Минфином. Соотношение этих функций будет определяться в рамках установленных правительством процедур",- говорит Владимир Миловидов. "Самое очевидное, что можно сделать, это отдать Минфину законодательную инициативу, а за ФСФР оставить нормативные акты, такие как приказы и инструкции. То есть разделить функции так же, как это сделано между Банком России и Минфином",- рассуждает глава совета директоров МДМ-банка Олег Вьюгин. Сейчас ФСФР обладает законодательной инициативой и вносит свои предложения напрямую в правительство.

Кроме того, неоднозначен вопрос о том, кто будет руководить объединенным ведомством: Владимир Миловидов, глава ФССН Александр Коваль или  третье лицо. "При присоединении  все чиновники ФСФР должны остаться на своих должностях. Однако правительство может и сменить руководство",- поясняет Олег Вьюгин. Вопрос об отставке господина Миловидова активно обсуждался в профсообществе в контексте разногласий с Минфином. Назывались даже возможные кандидаты на пост главы финансовой службы - Алексей Саватюгин и заместитель министра экономического развития Анна Попова.

Страховые компании не ожидают  дополнительных сложностей в связи  с передачей регуляторных функций  ФСФР. "Страховой рынок не потеряет от присоединения Росстрахнадзора  к ФСФР, а может, даже и приобретет, поскольку ФСФР обладает более широкими полномочиями",- надеется вице-президент "Ингосстраха" Илья Соломатин.

В настоящее время  Россия подошла к такому этапу  развития, когда мы можем серьезно рассчитывать на довольно высокие темпы  экономического роста. Если рост на рубеже, скажем 2000 года, был наведен девальвацией и повышенным спросом населения, то сейчас на период 2011 года можно говорить о том, что в ближайшие годы двигателем роста будут инвестиции. С этой точки зрения развитие финансовых рынков в нашей стране представляется фактором фундаментальным, который может помочь добиться удвоения ВВП в ближайшие 10 лет. И хотя развитие финансового рынка - это только одно из условий для решения этой задачи, но условие очень немаловажное.

Что мы сейчас имеем в этой сфере? Довольно высокий уровень накоплений в российской экономике, довольно высокий уровень оттока капитала за границу, довольно низкий уровень прямых иностранных инвестиций и, соответственно, очень низкий уровень финансового посредничества. На мой взгляд, проблемы развития финансовых рынков в России существуют в трех сферах: на стороне источников финансирования; на стороне заемщиков и эмитентов; и в инфраструктуре финансовых рынков.

Основные резервы роста  инвестиций и финансового рынка 

В первую очередь, это  сбережения населения. В сегодняшней  России пропорция формирования инвестиций сильно сдвинуты в сторону предприятий (самофинансирование). Сбережения населения  принимают в этом очень небольшое  участие, в основном через Сбербанк России. Но Сбербанк, как банк государственный (по принадлежности контрольного пакета акций), не способен эффективно трансформировать сбережения населения в долгосрочные инвестиции. Если говорить о коммерческих банках, доля сбережений населения в которых довольно быстро растет, то тут есть другая проблема. Мало того, что у нас депозиты в банках, как правило, не долгосрочные, но у вкладчика есть еще и право снять деньги с депозита в любой момент. Поэтому пассивы коммерческих банков не могут считаться вполне устойчивыми и долгосрочными.

Более фундаментальная  проблема заключается в том, насколько  вообще банковский сектор пригоден для  финансирования долгосрочных инвестиций в основной капитал. Исторически  сложилось, что банки кроме кредитных функций выполняют и расчетные функции. Как только риски по кредитной стороне деятельности банка возрастают, это ставит под угрозу деятельность банка как расчетного института. Не случайно нормативы, которые устанавливает Центральный Банк РФ для инвестиционной деятельности коммерческих банков, довольно жесткие. Причем, в отличие от западноевропейских стран и США, уровни риска на стороне заемщика в России довольно высоки, особенно, как только мы выходим за пределы годового горизонта.

В этих условиях банки  не могут эффективно кредитовать основной капитал реального сектора, поэтому, как мне кажется, инвестиционная судьба России зависит именно от развития фондового рынка.

Есть и другой резерв для роста инвестиций - пенсионные накопления, которые в ближайшие  пять лет могут стать очень  мощным и быстро растущим резервом инвестиций. Проведение пенсионной реформы позволяет надеяться на то, что довольно большие средства пенсионных накоплений населения могут быть использованы для финансирования экономического роста в России. Однако интересы реального сектора и будущих пенсионеров противоречивы, так как главная цель пенсионной реформы — обеспечить сохранность пенсионных сбережений и накоплений. Очевидно, что государство будет довольно жестко контролировать риски при инвестировании пенсионных денег, ограничивая возможности их широкого использования на фондовом рынке.