Муниципальное управление состоянием окружающей средой

Среди проблем реализации экологической  политики России выделяют отсутствие активного гражданского общества, ориентированного на вопросы экологии. Действительно, современное общественное экологическое  движение сегодня не является мощным фактором укрепления гражданского общества и решения экологических проблем. Более того, многие экологические акции, проводимые общественными движениями, для многих граждан остаются незамеченными. Особенно такая ситуация свойственна для отдаленных от центра населенных пунктов, жители которых имеют слабое представление не только о конкретных экологических мероприятиях, проводимых в стране или районе, но и об экологической политике в целом.

При этом низкий уровень экологической культуры снижает активность населения в  решении экологических проблем, искажает представления о действительной экологической ситуации. Так 42% опрошенных уверено, что достижение устойчивого  развития России невозможно без решения  экологических проблем, а 23% считают  это возможным. Невозможность развития страны без решения экологических  проблем, чаще всего отмечали граждане возрастной категории 30-50 лет. При этом у 35% опрошенных граждан этот вопрос вызвал затруднения в связи с  плохим пониманием того, что может  включать в себя понятие устойчивого  развития страны. Свою неосведомленность  респонденты высказывали также  в отношении Экологической доктрины (79%).

Наибольшую  осведомленность в вопросах экологической  политики проявили респонденты в  возрасте от 20 до 40 лет, в том числе  учащиеся. Примечательно, что учащиеся отмечали основным источником информации об экологической политике свои учебные  заведения. При этом большинство  респондентов отметили недостаточный (или крайне низкий) уровень освещения  в средствах массовой информации (СМИ) проводимых государством мер по охране и восстановлению окружающей среды. С этим мнением действительно  стоит согласиться. Исходя из информации, предоставляемой СМИ, создается  впечатление, что заинтересовать граждан  вопросами экологии можно скорее комментариями одиозных действий со стороны защитников природы, чем  информацией о реализации государственной  экологической политики. В первую очередь это говорит о том, что экологическое просвещение  в России находится на крайне низком уровне.

По нашему мнению современная эколого-правовая культура населения нашей страны не способна обеспечить переход России к устойчивому развитию, более  того ее низкий уровень оказывает  дезориентирующее воздействие на экологическую  политику в целом. Поэтому считаем, что эффективная реализация экологической  политики и переход России к устойчивому  развитию возможны в результате радикального изменения мировоззрения, системы  общественных ценностей и представлений  в области охраны окружающей среды  и разумного природопользования.1

Законные  интересы лиц и организаций необходимо учитывать при формировании государственной  экологической политики. Политика быстрее  достигнет цели при выборе целевых  групп, которым она адресована.

Национальные  интересы России - это совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах. Они  носят долгосрочный характер и определяют основные цели, стратегические и текущие  задачи внутренней и внешней политики государства. Одной из основных задач  в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации  является коренное улучшение экологической  ситуации в стране.2

Отраслевые  интересы, прежде всего, заключаются  в обеспечении производства товаров  и услуг, на которых специализируется конкретная отрасль экономики.

Ведомственные интересы (отраслевые интересы в узком  смысле, как интересы одного или  нескольких определённо близких  по сфере деятельности государственных  органов, например, интересы ведомств природо-ресурсного блока) заключаются  в привитии “точки зрения” ведомства  гражданам и организациям для  решения конкретных управленческих (в т.ч. функциональных) задач.

Местные интересы - совокупность представлений  о видах деятельности, оптимальных  для экономического и социального  развития муниципального образования, и путях их осуществления.

Корпоративные интересы могут распространяться на территории и ресурсы целых государств и групп государств (у транснациональных  корпораций, финансово-промышленных групп, коммерческих образований). Главным  образом они преследуют цель извлечения прибыли.

Большое значение для комплекса природоохранных  проблем имеет ныне действующий  Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 27.12.2009 г.) «Об охране окружающей среды» (принят ГД ФС РФ 20.12.2001)1.

Закон Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 (ред. от 27.12.2009) «О недрах»2 регулирует минерально-сырьевую политику, которая  является гарантом экономической безопасности России. В нем изложены основы рационального  природопользования и охраны недр.

В Лесном кодексе РФ от 04.12.2006 N 200-ФЗ (принят ГД ФС РФ 08.11.2006) (ред. от 27.12.2009) изложены правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства  лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала3. Леса подразделяются на группы и категории в соответствии с их экологическим, социальным и экономическим значением. Это важно для рационального использования и охраны лесных ресурсов.

Лесным  кодексом установлены общие требования к ведению лесного хозяйства: сохранение и усиление средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных свойств лесов; воспроизводство, улучшение  породного состава и качества лесов и др.

Важным  правовым актом, регламентирующим рациональное использование и охрану водных ресурсов, является Водный кодекс РФ Российской Федерации от 03.06.2006 N 74-ФЗ1, которым  устанавливается государственная  собственность на большинство водных объектов.

К полномочиям  государственных органов управления по использованию и охране водных объектов относятся: определение порядка  установления водоохранных зон, прибрежных защитных полос водных объектов, режима использования их территорий, а также  режима особо охраняемых водных объектов, находящихся в федеральной собственности, проведение государственной экспертизы предпроектных и проектных документов на строительство и реконструкцию  хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов; государственный мониторинг водных объектов, их охрана от загрязнения.

Водоохранные  зоны водных объектов, которые служат источниками питьевого водоснабжения  или местами нереста ценных видов  рыб, объявляются особо охраняемыми  территориями в порядке, установленном  Правительством России.

Федеральный закон «О животном мире»2 (ред. от 14.03.2009) регулирует отношения в области  охраны и использования животного  мира, сохранения и восстановления среды обитания животных в целях  обеспечения биологического разнообразия, создания условий для его существования, сохранения генетического фонда  диких животных и иной защиты животного  мира как неотъемлемого элемента природной среды.

Итак, происходящая перестройка государственного управления природопользованием и охраной  окружающей среды, формирование современного эколого-природоохранного законодательства должны создать благоприятные условия  для перехода к охране целостных  природных комплексов (в отличие  от преобладавшей ранее поресурсной  формы охраны природы): упорядочению системы особо охраняемых природных  территорий (отказ от их избыточной множественности); усилению охраны «живой природы» (на равных с «неживой» самостоятельным природным блоком).

2.2. Цели и задачи  муниципальной экологической  политики 
  
Федеральный закон 2003 года относит к компетенции городских округов и муниципальных районов организацию мероприятий по охране окружающей среды, а также организацию и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территориях, за исключением тех, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти. Для осуществления экологического контроля в органах местного самоуправления городских округов и муниципальных районов вводится институт муниципальных инспекторов в области охраны окружающей среды. В соответствии и изменениями, внесенными в Федеральный закон "Об охране окружающей среды", с 2006 года муниципальные инспекторы будут осуществлять функции государственных инспекторов в области экологического контроля. Они будут иметь все полномочия последних, включая право приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими природоохранного законодательства. 
Формирование местной экологической политики должно базироваться на анализе существующей экологической ситуации и тенденций ее развития. На основании оценки экологической ситуации анализируются выявленные проблемы, выбираются конкретные направления муниципальной экологической политики и ее приоритеты. В большинстве случаев и экологические проблемы территории, и приоритеты муниципальной экологической политики носят эколого-хозяйственный характер, поскольку связаны с функционированием конкретных хозяйствующих субъектов, загрязняющих окружающую среду. Эколого-хозяйственные проблемы могут проявляться очень по-разному и должны рассматриваться с учетом пространственно-временной и причинно-следственной обусловленности. Только таким образом можно установить эколого-хозяйственные приоритеты. 
 
На основе анализа вырабатываются экономико-технологические и организационно-правовые мероприятия по устранению или нейтрализации неблагоприятных факторов, включающие: 
- внедрение прогрессивных технологий и модернизацию материально-технической базы конкретных производств; 
- перепрофилирование, перебазирование или ликвидацию экологически опасных производств; 
- многооборотное ресурсопользование (утилизация отходов производства, оборотное водоснабжение и т.п.); 
- создание санитарно-защитных зон вокруг экологически вредных производств; 
- использование экономических инструментов регулирования природопользования. 

2.3 Система принятия решений по управлению охраной окружающей среды 

В настоящее  время в России многие организации  и предприятия заинтересованы в  том, чтобы добиться экологической  эффективности, контролируют воздействие  своей деятельности, продукции и  услуг на окружающую среду (ОС). Всё  это делается в условиях всё большего ужесточения законодательства, направленных на охрану окружающей среды, а так  же в условиях общего роста озабоченности  заинтересованных сторон вопросами  охраны окружающей среды, включая устойчивое развитие. Задача состоит в том, чтобы  такую работу по охране окружающей среды проводили не отдельные  предприятия и организации, а  решались эти вопросы на государственном  уровне и были задействованы все  организации и предприятия, оказывающие  влияние на окружающую среду. Такая  работа по нашему мнению должна проводиться  в рамках структурированной системы  административного управления на всех уровнях (государственном, отраслевом, субъектов РФ).

Система государственного управления охраной  окружающей среды направлена на:

- реализацию  и совершенствование государственной  политики в области охраны  окружающей среды;

- создание  безопасной производственной среды  в организациях;

- защиту  законных интересов работников, пострадавших от загрязненной  окружающей среды и профессиональных  заболеваний;

- обеспечение  эффективного взаимодействия и  сотрудничества субъектов социально-трудовых  отношений в решении вопросов  охраны окружающей среды: работодателей,  объединений работодателей, государственных  органов, органов местного самоуправления, профессиональных союзов в лице  их соответствующих органов, их  объединений и иных уполномоченных  работниками представительных органов.

Учитывая, что в действующем законодательстве отсутствует разграничение функций  в области охраны окружающей среды  и в связи с этим не уточнена компетенция федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами охраны окружающей среды, федеральных органов  исполнительной власти и органов  исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в системе государственного управления охраной окружающей среды (далее – СГУООС) была поставлена цель конкретно определить эти функции.

Предметом рассмотрения системы государственного управления охраной окружающей среды  является система государственного управления охраной окружающей среды  в Российской Федерации, включающая в себя три уровня:

- федеральный.  Государственное управление охраной  окружающей среды в Российской  Федерации в соответствии с  Федеральным законом «Об охране  окружающей среды» осуществляет  Правительство Российской Федерации  непосредственно или по его  поручению федеральный орган  исполнительной власти, ведающий  вопросами охраны окружающей  среды – Минприроды Российской  Федерации и другие федеральные  органы исполнительной власти.

Рассмотрение  вопросов и подготовку предложений  в области охраны окружающей среды, координацию деятельности федеральных  органов исполнительной власти осуществляет Межведомственная комиссия по охране окружающей среды во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов  Российской Федерации, объединениями  профсоюзов и объединениями работодателей, а также организациями Российской Федерации. Отдельные функции управления охраной окружающей среды выполняют  органы прокуратуры и Фонда социального  страхования Российской Федерации;

- отраслевой. Управление охраной окружающей  среды в отрасли или в определенной  сфере деятельности осуществляют  соответствующие федеральные органы  исполнительной власти и их  территориальные органы совместно  с органами исполнительной власти  субъектов Российской Федерации;

- уровень  субъекта Российской Федерации.  Государственное управление охраной  окружающей среды на территориях  субъектов Российской Федерации  осуществляют федеральные органы  исполнительной власти и органы  исполнительной власти субъектов  Российской Федерации в области  охраны окружающей среды в  пределах своих полномочий.

Органы  местного самоуправления осуществляют управление охраной окружающей среды  на соответствующей территории в  пределах своих полномочий, а также  полномочий, переданных им органами государственной  власти субъектов Российской Федерации  в установленном порядке.1

Содержание  производственного управления природопользованием  и охраной окружающей среды определяется задачами конкретного предприятия  по выполнению адресованных ему правовых экологических требований. Эти задачи с учетом специфики предприятий могут быть связаны с обеспечением рационального использования недр, лесных ресурсов, с охраной водных объектов, атмосферного воздуха, обращением с производственными отходами и др. Специальная организация соответствующей деятельности поможет наиболее успешно решить такие задачи. При этом наиболее специфическими функциями производственного управления являются планирование, учет вредных воздействий на природу, координация природоохранительной деятельности различных подразделений, экологический контроль. Управление осуществляется как функциональными службами (инженера, механика, технолога, энергетика, сбыта, контроля), руководителями производственных подразделений, так и специально создаваемыми отделами (службами) по охране природы. Если ранее на многих российских предприятиях создавались природоохранительные службы, то сейчас ответственность за охрану природы, как правило, возлагается на руководителя одного из функциональных подразделений, чаще всего главного инженера. Производственное управление природопользованием и охраной окружающей среды регулируется преимущественно локальными актами, т.е. актами предприятия, с учетом его специфики.