Муниципальный долг

В настоящее время российский рынок облигационных заимствований представляет собой развивающийся, активно растущий сегмент фондового рынка. Стабилизация экономического положения страны представила регионам новую возможность для получения дополнительных ресурсов. Покрытие дефицита бюджета, рефинансирование долговых обязательств

могут сегодня эффективно финансироваться  путем эмиссии средне- и долгосрочных облигационных займов.

Российский  рынок субфедеральных и муниципальных займов продолжает расти высокими темпами. Совокупный объем рынка рублевых облигаций по состоянию на 1 января 2007г. составлял примерно 952млрд руб., что превышает показатель 2001г. в 3,8 раза. Из них на долю эмитентов -субъектов Федерации и муниципалитетов приходится около 121млрд руб. публичных займов, 38 эмитентов и 109 облигационных выпусков (таблица 2).

В настоящее  время положение регионов России, особенно не владеющих в большом  объеме природными ресурсами или  не являющихся крупными промышленными центрами, характеризуется значительным ухудшением промышленной, строительной, транспортной инфраструктуру, жилищных условий, коммуникаций. Рост автономии доходных и расходных частей бюджетов субъектов, согласно Концепции формирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2009гг., стимулирует процессы по развитию дополнительных собственных источников доходной части бюджета на региональном уровне. Эти действия положительно влияют на популярность привлечений денежных средств субъектами Российской Федерации на долговом рынке капитала.

В большинстве  субъектов в 2002 г. отмечен рост доходов без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней, что позволяет пропорционально увеличить величину долга регионов без роста этого соотношения.

Опережающие темпы  роста сегмента облигационных займов субфедеральных и муниципальных  заемщиков. Согласно статистическим данным наблюдается тенденция увеличения доли субфедерального и муниципального сегмента в структуре всех облигационных заимствований. Наряду со значительным ростом рынка облигационных заимствований в целом можно увидеть, что доля, приходящаяся на облигации субъектов РФ и муниципальных образований, с 2004г. увеличилась в структуре облигационных выпусков, находящихся в обращении, более чем в 1,5 раза: с 8,3% в 2001г. до 12,8% в 2011г.

С момента вступления в силу изменений в Бюджетный  кодекс РФ от 27 декабря 2000г. субъектам  Федерации и муниципалитетам  больше не разрешается осуществлять внешние заимствования, таким образом, их доля в структуре всего объема субфедеральных и муниципальных заимствований по состоянию на конец 2011г. не превышает 12,3%.

Задолженность по внешним обязательствам на эту  дату присутствовала в структуре  долга у 11 регионов, среди которых  Москва, Республика Коми, Республика Карелия, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, в то время как в марте 2002г. средний удельный вес задолженности в иностранной валюте среди субъектов РФ составлял 34,6% (12 регионов).

Динамика  российского рынка облигаций

Табл.2

Более половины всех российских регионов имеют задолженность по ценным бумагам. Согласно статистическим данным АКБ «СОЮЗ» (ОАО), количество субъектов РФ, имеющих в структуре долга ценные бумаги, увеличилось незначительно: с 42 эмитентов из 89 регионов Российской Федерации (март 2007г.) до 47 эмитентов (январь 2010г.).[Экономика России: Учеб. пособие. – М.: Юристъ, 2007.]

По состоянию  на 1 марта 2010г. непогашенная задолженность по агрооблигациям имелась в составе долга у 27% всех субъектов Российской Федерации (24 региона), в том числе: у 18 субъектов РФ по 1-летним облигациям, у 21 субъекта по 2-летним облигациям и у 21 субъекта по 3-летнлм облигациям.

В то же время  при незначительном изменении количества регионов среди эмитентов долговых обязательств совокупный объем обращающихся облигаций значительно возрос.

Средняя задолженность  по ценным бумагам на одного эмитента рассчитывается как отношение совокупного  объема задолженности по ценным бумагам в структуре долга по 89 субъектам РФ и численности субъектов РФ, имеющих в структуре долга ценные бумаги. [Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / под ред.проф. Л.А.Дробозиной. - М.:Финансы, ЮНИТИ, 1997].

Вывод: Под обслуживанием муниципального долга понимаются операции по выплате доходов по муниципальным долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета. Исходя из этого мы твердо можем сказать, что обслуживание муниципального долга играет очень большую роль.

Глава 3. Пути совершенствования управления муниципальным долгом

1.  Анализ проблем реализации муниципального долга РФ

 «В соответствии  со ст. 64 Федерального закона №  131-ФЗ, муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленным представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных органов государственной власти.

Целью муниципальных  заимствований является получение  органами МСУ дополнительных финансовых ресурсов, необходимых для финансирования общих потребностей муниципальных  образований, не обеспеченных доходами. Привлеченные муниципальные долговые обязательства, как правило, погашаются за счет бюджетных средств (доходов), финансовых ресурсов, полученных от продажи муниципальной собственности, а также новых заимствований».

Институт муниципальных  заимствований как система отношений, возникающих в связи с аккумулированием муниципальными образованиями временно свободных денежных средств физических и юридических лиц, представляет собой важнейший инструмент для ликвидации бюджетного дефицита, достижения баланса доходов и расходов бюджета в целом, а также для привлечения инвестиционных ресурсов.

«Проблема правового  регулирования отношений в сфере  государственных и муниципальных  заимствований является сегодня  одной из наиболее актуальных в системе  финансового права Российской Федерации. С учетом того, что система правовых норм, регулирующих отношения в этой сфере, развивается медленно, российское законодательство еще сохраняет ряд недостатков, присущих прежней системе правового регулирования: пробелы и неразрешенность отдельных правовых аспектов, а в ряде случаев противоречивость правовых определений и норм. По-прежнему отсутствуют четкие и ясные принципы государственной политики и механизмы ее реализации в сфере государственных и муниципальных заимствований. Неопределенность механизмов действия норм федерального законодательства в сфере заимствований негативно влияет на развитие данного института в регионах. В силу этого правоотношения в сфере заимствований должны стать объектом компетентного научного исследования и правового регулирования, прежде всего на федеральном уровне.

Принятие субъектами РФ и органами местного самоуправления самостоятельных нормативных правовых актов в сфере заимствований  часто приводит к возникновению  правовых коллизий между федеральным, региональным и местным законодательством. Вместе с тем возросшая за последние годы экономическая роль заимствований субъектов РФ и муниципальных образований как отражение тенденции перераспределения финансовой ответственности за реализацию государственных инвестиционных проектов от центра к регионам, с одной стороны, и возросших социальных требований населения к региональной власти и органам местного самоуправления, с другой, требует сегодня ясного и четкого нормативного правового регулирования».

«Государственное  заимствование субъекта РФ с экономической  точки зрения - это кредитное отношение, опосредующее возвратное движение стоимости в денежной форме, в котором данный субъект выступает в качестве должника, а с правовой точки зрения - это договор займа, в котором данный субъект выступает в качестве заемщика.

Под муниципальными заимствованиями в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (далее - БК РФ) понимаются муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями БК РФ в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязательства».

Право осуществления  муниципальных заимствований от имени муниципального образования  в соответствии с БК РФ и уставом муниципального образования принадлежит местной администрации.

Муниципальные образования вправе осуществлять заимствования  у Российской Федерации в иностранной  валюте, предоставлять Российской Федерации  гарантии в иностранной валюте исключительно в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований). При этом указанные заимствования и предоставление гарантий не являются внешними заимствованиями и не приводят к образованию внешнего долга муниципального образования.

В соответствии с БК РФ предельный объем муниципальных заимствований в текущем финансовом году не должен превышать сумму, направляемую в этом же году на финансирование дефицита бюджета и (или) погашение долговых обязательств бюджета.

2. Решение данных проблем

Принятая Правительством РФ программа развития бюджетного федерализма призвана решить проблему соотношения полномочий органов власти различных уровней и ресурсов для их исполнения. Несмотря на некоторое сокращение нефинансируемых федеральных мандатов стало ясно, что все полномочия (функции), которые не были профинансированы в предыдущие годы, и в последующем не финансируются в необходимом объеме. Отсутствует политика и схемы управления внутренним долгом как таковым. В процессе административной реформы межбюджетные отношения претерпят существенные изменения.

   Ряд субъектов  Федерации и органов местного  самоуправления находятся на  грани банкротства. При этом  органы государственной власти  субъекта Федерации не несут  в настоящее время ответственности  за доведение органа местного самоуправления до состояния банкротства, а органы местного самоуправления не несут ответственности за неисполнение полномочий и несоблюдение федерального законодательства, в частности бюджетного. В плане антикризисного реагирования на уже сложившуюся ситуацию возникает необходимость официального введения процедуры банкротства органов местного самоуправления, основанной на нормах федерального закона и осуществляемой муниципалитетами самостоятельно и под собственную ответственность. С этой точки зрения весьма поучителен зарубежный опыт реализации процедуры банкротства муниципальных образований.    Муниципальные системы в государствах, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), ввели ряд механизмов для запрета, контроля и предотвращения неуплаты муниципальными образованиями как внутренних, так и внешних долгов. Условия получения кредитов от МВФ и необходимость применять сводную систему бухучета в странах, претендующих на вступление в ЕС, заставляют законодателей рассматривать муниципальный долг как часть общего государственного долга — даже в тех ситуациях, когда государство не гарантирует долги своих субъектов. В большинстве стран ОЭСР муниципальная неплатежеспособность, вызванная пропущенными долговыми выплатами или чрезмерными расходами, не является проблемой.

 Только в  Венгрии разработан закон об  урегулировании муниципального  долга (банкротстве), который исполняется  через судебную систему. Или  же наоборот, муниципальные образования  строго контролируются — как  в Австрии, Германии, Франции и Великобритании, где региональные власти берут на себя те функции, которые в центральноевропейских странах принадлежат низшему уровню управления. В Швейцарии, Латвии и федеральных землях Германии существуют механизмы вмешательства, которые приводятся в действие исполнительной властью, то есть министерством либо органом исполнительной власти, находящимся на один уровень выше, чем уровень соответствующего муниципального образования.

 Такое вмешательство  может быть инициировано властью  вышестоящего уровня и никоим образом не поощряет добровольного соглашения между кредитором и должником. Вместо этого проводятся мероприятия по созданию чрезвычайного бюджета и восстановлению финансового равновесия на местном уровне. Накопленная задолженность не является существенной проблемой благодаря жесткому контролю со стороны высших уровней власти еще до возникновения долга. Согласно венгерским нормам, вмешательство руководящего или высшего государственного органа, а не независимых судебных органов, нарушает принципы самоуправления и решения хозяйственных проблем на местном уровне.  В других бывших социалистических странах — таких как Сербия, Хорватия и Словения — муниципальные заимствования строго регулируются, а масштабные проекты, финансируемые международными кредиторами, требуют гарантий государства. Более того, специализированные кредитные учреждения, существующие во Франции и Германии, имеют преимущество перед банками и финансируют проекты с низким уровнем риска, которые не только практически осуществимы, но и способны генерировать денежные потоки на основе платежей.

 К сожалению,  это пока еще невозможно в  большинстве бывших социалистических  стран, где стоимость капитала  и услуг по обеспечению инфраструктуры  находится на уровне мировых  цен, а потребители не в состоянии оплатить эти издержки, включая финансирование капиталовложений, операционные расходы и амортизацию.

   Такие  проблемы, как постоянный операционный  дефицит, неоплаченные счета и  накопленная кредиторская задолженность,  наблюдаются как в странах ОЭСР с развитой рыночной экономикой, так и во многих странах с переходной экономикой. Правительства этих стран разработали множество способов преодоления временного бюджетного дефицита, вызванного природными катастрофами, изменениями в экономической политике и другими единовременными обстоятельствами.  Проблема, встречающаяся гораздо реже, это операционный дефицит, который из года в год возникает на местном уровне, при том, что центральное правительство каждый год предоставляет субсидии на покрытие этого дефицита без предварительных условий. Постоянный операционный дефицит и неоплаченные счета являются симптомами отсутствия финансового равновесия как в распределении доходов, так и в распределении полномочий. Во всех странах, сталкивающихся с проблемой операционного дефицита на местном уровне, центральное правительство предпринимает различные действия, в зависимости от того, вызван ли этот дефицит чрезмерными заимствованиями или же это просто неспособность финансировать текущие операции. Менее ясная ситуация возникает, когда накопленные неоплаченные счета превращаются в долги путем использования договорных механизмов или по решению суда.