Организация местной власти во Франции

Одновременно появилась государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны выдающимися немецкими учеными XIX века Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом.  
Согласно этой теории самоуправление - это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от Центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления.

Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государственные вопросы. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном управлении, построенном на началах строгого соподчинения государственные чиновники лишены инициативы и самостоятельности. Они по существу не зависят от местного населения, которому не подконтрольны.

Однако Л. Штейн и Р. Гнейст в нахождении отличительных признаков местного самоуправления расходились, что послужило основанием для формирования двух основных направлений в рамках общей государственной теории самоуправления - политического (Гнейст) и юридического (Штейн).  
Рудольф Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов и должностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реальность местного самоуправления, его самостоятельность. Зависимость любого чиновника, по мнению Гнейста, обусловлена тем, что служба для него - источник средств существования. Он вынужден служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения. Поэтому Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей. Гнейст и его сторонники видели основания самостоятельности органов самоуправления в особенностях порядка их формирования, замещения отдельных местных должностей.

Большинство ученых поддерживали позицию Лоренца Штейна, который видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.  
Л. Штейн считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения.

1.2 Модели местного самоуправления

Моделью местного самоуправления обычно называют исторически сложившуюся организацию внутренней структуры управления местным сообществом.12

Европейская Хартия определяет местное самоуправление как «право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность»13. Тем самым среди отличительных признаков местного самоуправления следует выделять: относительную автономность по отношению прежде всего к структурам государственной власти; избираемость органов и должностных лиц как проявление самостоятельности в решении местных вопросов; органы и должностные лица местного самоуправления выступают от имени населения соответствующей муниципальной территориальной единицы; отсутствует соподчиненность между муниципалитетами.

Местное самоуправление сегодня действует практически во всех зарубежных государствах. Однако имеет отличающиеся друг от друга формы. Ученые выделяют несколько основных моделей местного самоуправления.

Англосаксонская модель зародилась в Великобритании. Еще в XIX веке в этой стране муниципальным органам было разрешено делать все в пределах, определенных для них парламентом.14 В случае превышения местными властями своих полномочий суд может признать те или иные их действия неправомочными. Одной из характерных черт англосаксонского типа является отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих выборные органы. Во многом схожие системы местного самоуправления действуют в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии.

Вторая по распространенности в современном мире континентальная система, имеющая в основе французскую модель. Для нее типичны высокая степень административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократическая субординация в отношениях столицы и провинции. Отличительные признаки этой модели – сочетание местного и государственного управления на местах, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим, наличие в глубинке спецпредставителя «сверху», полномочного осуществлять контроль за деяниями (в том числе и финансовыми) даже деревенского старосты. Кроме родоначальницы — Франции все это прижилось и вполне нормально функционирует в Италии, Испании, Бельгии, большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Проведенные в последние годы муниципальные реформы во Франции и Великобритании ослабили, но не ликвидировали различия двух основных систем местного самоуправления.

Наряду с перечисленными, существуют варианты организации власти на местах, получившие название смешанных, то есть вобравших в себя черты англосаксонской и французской модели. К ним относят местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, некоторых постсоциалистических и развивающихся странах. Здесь сочетается достаточно автономная власть на низовом территориальном уровне с госуправлением на более высоком.

Принципиальные отличия от всех вышеперечисленных имеет «советская» модель организации власти на местах. Она сохранилась в Китае, КНДР, Узбекистане, на Кубе. Это — единовластие представительных органов снизу доверху, жестко централизованные системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Сельский или поселковый Совет является органом государственной власти на соответствующей территории. Понятие самоуправления заключается в праве населения избирать членов представительных органов. Реальная власть принадлежит партийной номенклатуре.

Весьма интересной формой самоуправления являются кибуцци в Израиле.15 Это почти что классическая сельхозкоммуна, состоящая из добровольных членов, которые совместно владеют имуществом. Высшим органом управления является общее собрание всех участников, где рассматриваются не только виды на урожай и распределение доходов от него, но и даже законодательные инициативы. Кроме того, собрание обладает функциями арбитражного суда, разрешая частные и коллективные споры.

Но при всех придуманных на земле моделях неизменным остается одно – государство всегда и везде оставляет за собой право контролировать местные органы власти. Для этого в его распоряжении оставлена масса возможностей давления — аннулирование, временная приостановка, пересмотр (решений), отзыв, отставка, роспуск и т. п. При этом верховная власть исходит из постулата, что ряд осуществляемых локальными «самоуправами» функций имеют общегосударственное и общенациональное значение. Госконтроль одновременно служит и защите рядовых граждан от злоупотреблений низовых начальников. В законодательстве Франции, Италии, Японии, Португалии, Венгрии, Индии и других заложена возможность роспуска муниципалитетов. В некоторых землях ФРГ министр внутренних дел может прекратить финансирование той или иной общины. В конфликт мэра со своим советом во Франции имеет право вмешаться комиссар республики, отстранив обе стороны от управления и расписав перевыборы. В Японии правительство страны, а в США губернатор штата могут изымать из ведения муниципалитетов дела, с которыми они не справляются, и поручать их своим чиновникам. В Великобритании крайней мерой наказания «провинившегося» местного представительного органа является передача его некоторых полномочий соответствующим министерствам. В Ирландии местный совет может быть распущен, если количество его членов стало меньше кворума, необходимого для ведения заседаний, а в Латвии — если он оказывается неспособным набрать рабочий кворум на трех заседаниях подряд.

Центральные власти вправе организовать и судебное преследование муниципальных образований. Наиболее характерно это для англосаксонской модели. Но даже в Великобритании суды не могут начать действовать против местных властей по собственной инициативе. Для возбуждения дела необходима просьба или жалоба от конкретного субъекта или объекта, интересы которого были ущемлены действием (или бездействием) органа местного самоуправления.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Правовая база местного самоуправления во Франции

2.1 Местное самоуправление  по Конституции 1791 г.

Прежде, чем рассматривать современное местное самоуправление во Франции, стоит ознакомиться с историческим самоуправлением, чтобы лучше понять, откуда пришла современная система административно-территориального деления и местного самоуправления во Франции. Исторический порядок рассматривался на примере конституции Французской республики 1791 г.

Конституция от 1791 г. определяла следующий порядок управления территориальными коллективами: в законодательный корпус, входивший в состав Национального собрания Французской республики, входили 745 представителей от 83 департаментов, входящих в состав королевства, кроме тех представителей, избрание которых может быть предоставлено колониям. П. 2 отдела 1 главы 1 конституции 1791 г. гласил: общее количество представителей распределяется между 83 департаментами в соответствии с территорией, населением и прямым обложением16.

П. 3, 4 и 5 отдела 1 главы 1 конституции 1791 г. устанавливали, что из 745 представителей 247 избираются в соответствии с размерами территории. Каждый департамент избирает по три представителя, исключая департамент Парижа, который ограничится избранием одного. 249 представителей избираются в соответствии с количеством населения. Вся масса активных граждан королевства делится на 249 частей, и каждый департамент избирает столько представителей, сколько таких частей содержится в общем количестве активных граждан департамента. 249 представителей избираются в соответствии с прямым обложением. Вся сумма прямых налогов королевства также делится на 249 частей, и каждый департамент избирает представителей в соответствии с количеством уплачиваемых им таких частей налогов17.

Кроме того, гл.4 (раздел 2) определяла порядок внутреннего управления. В соответствии с ней в каждом департаменте имеется высшее управление (администрация), в каждом дистрикте – подчиненное управление (администрация).

П. 2 гласил: органы управления (администраторы) ни в какой мере не имеют характера представительства. Они не что иное, как агенты, избранные народом на срок для осуществления под наблюдением и властью короля функций управления.

В п. 3 было сказано, что они не могут не вмешиваться в осуществление законодательной власти, ни приостанавливать исполнение законов, не могут вторгаться ни в область правосудия, ни в область военных распоряжений или действий.

 Согласно п. 4 существенными обязанностями органов управления (администраторов) являлись раскладка прямых налогов и наблюдение за поступлениями всех видов обложения и государственных доходов в пределах их ведения. Власть законодательная определяет правила и порядок осуществления их обязанностей как по предметам, изложенным выше, так и по всем прочим частям внутреннего управления.

В п. 5 говорилось, что Король имеет право объявлять недействительными распоряжения органов департаментского управления (администраторов), противные законам или повелениям, с которыми он к ним обратится. В случае упорного неповиновения, а также, если они своими актами будут угрожать общественной безопасности или спокойствию, он может отрешить их от должности.

По п. 6 и 7 органы департаментского управления (администрации) в свою очередь имели право объявлять недействительными распоряжения подчиненных органов управления (администраций) дистриктов, противные законам и постановлениям департаментского управления (администрации) или распоряжениям, данным или переданным ими управлениям (администрациям) дистриктов. Они могут равным образом в случае упорного неповиновения подчиненных органов управления (администраторов) дистриктов или если последние своими распоряжениями угрожают общественной безопасности или спокойствию отрешить их от должности, уведомив об этом короля, который может отменить или утвердить их отрешение. Если органы департаментского управления (администрации) не воспользуются властью, вверенной им предшествующей статьей, король может в тех же случаях непосредственно объявить недействительными распоряжения подчиненных органов управления (администраторов) и отрешить их от должности.

А п. 8 устанавливал, что всякий раз, когда король распорядится отстранить или же утвердить отстранение от должности органов управления (администраторов) или подчиненных им органов (администраторов), он ставит об этом в известность законодательный корпус. Последний может или отменить, или же утвердить устранение от должности, или даже распустить виновную часть управления (администрации) и в случае необходимости передать всех или некоторых из должностных лиц управления уголовному суду или постановить о возбуждении против них обвинения.18

2.2 Конституционные основы местного самоуправления при V республике

По форме территориально-политического устройства Франция - унитарное государство (Корсика — политическая автономия, Новая Каледония — ассоциированное государство). Органы управления на всех уровнях функционируют четко и слаженно.