Организация местной власти во Франции

Основы правового регулирования статуса местных органов власти заложены в действующей Конституции от 04 октября 1958 г. в раздел XII «О территориальных сообществах»19. В соответствии со ст. 72 Конституции территориальные коллективы Республики свободно управляются выборными советами20. В этом отношении реформа 1982 г. не внесла никаких изменений. Принцип свободного управления территориальными коллективами, как и принцип выборности совещательных органов, остается основой административно-территориального устройства страны.

Принятие законодательства о децентрализации привело к некоторым изменениям прежде всего в области контроля, не затронув стабильности структур и основ, а также очевидных различий в сфере компетенции. Действительно, свобода самоуправления и необходимость согласованных действий в рамках унитарного государства, но в то же время соблюдение принципа равенства граждан и защита общих интересов нации требуют контроля a posteriori за действиями территориальных коллективов.

Принятый в марте 1982 г. закон21 предусматривает также ряд новаций в области финансирования. Любая передача компетенции государства территориальному коллективу должна сопровождаться передачей соответствующих финансовых ресурсов (в основном фискальных). И действительно, налицо тенденция к росту местных налогов. В то же время эта реформа признает за счетоводами коммун, департаментов и регионов статус главных прямых счетоводческих служб государственного Казначейства. Реформа, наконец, возлагает на новый контрольный орган - региональную счетную палату - осуществление проверки a posteriori итогов счетоводческой деятельности территориальных коллективов.

Процесс децентрализации внес глубокие изменения в административно-территориальное устройство Франции. Новая система является, безусловно, более дорогостоящей для государственной казны, чем прежняя, и приводит к определенной распыленности целей и решений, поскольку территориальные коллективы заботятся в первую очередь о собственных интересах, а не об интересах страны в целом. Тем не менее, децентрализация способствует лучшему распределению задач и повышению ответственности территориальных коллективов во всех сферах общественной жизни и, следовательно, повышает уровень демократизации управления территорией.

В своих коммунах французские граждане и постоянно проживающие во Франции выходцы из стран - членов Европейского Союза избирают прямым всеобщим голосованием сроком на шесть лет муниципальных советников, которые, в свою очередь, избирают мэра. Число муниципальных советников пропорционально числу жителей коммуны. Избирательная система зависит от численности ее населения:

- в коммунах с населением  менее 3500 жителей голосование проходит по мажоритарной системе, как с привлечением списков, так и изолированных кандидатов в два тура при возможности панаширования списков, т. е. возможности изменить порядок кандидатов в списке или перенести их из одного списка в другой. В первом туре считаются избранными кандидаты (не списки), набравшие одновременно абсолютное большинство голосов и не менее четверти голосов от общего числа избирателей. Во втором туре для победы достаточно относительного большинства. В этом случае также избираются кандидаты, а не списки в целом. Перед вторым туром разрешено объединение списков, полное или частичное. Разрешены также новые списки;

- в коммунах, насчитывающих более 3500 жителей, голосование проходит по спискам со смешанной системой в два тура без панаширования. Необходимо официальное объявление кандидатур путем регистрации списка в префектуре департамента. Списки обязательно должны быть полными. Список, получивший абсолютное большинство голосов в первом туре, получает половину мест в совете с округлением в большую сторону (в меньшую, если незанятыми остаются четыре или менее места). Остальные места распределяются пропорционально между списками, получившими более 5% голосов. Список, набравший абсолютное большинство, также участвует в этом распределении.

К участию во втором туре допускаются списки, получившие в первом не менее 10% голосов. Перед вторым туром возможны изменения в составе списков за счет включения в них кандидатов   из списков, набравших менее 10%, но не менее 5%. При этом кандидаты, состоявшие в одном списке в первом туре, не могут находиться в разных списках во втором. Список, получивший относительное большинство голосов получает половину мест, а оставшиеся места распределяются по пропорциональной системе между списками, набравшими  не менее 5 % голосов, включая победивший список.22

В департаментах проводятся кантональные выборы. Генеральные советники избираются сроком на шесть лет голосованием по одномандатной мажоритарной системе в два тура. Кантон представляет собой административный округ в департаменте. Генеральные советы департаментов обновляют свой состав наполовину каждые три года.

Члены регионального совета избираются сроком на шесть лет голосованием по департаментскому списку по системе пропорционального представительства с распределением оставшихся мест по наибольшему среднему коэффициенту поданных голосов. Такая процедура голосования позволяет меньшинствам и небольшим партиям быть представленными в региональном совете.

Глава 3. Организация местного самоуправления в современной Франции

3.1 Административно –  территориальное деление Франции

Во Франции реформа административно-территориального деления в свое время послужила действенным инструментом консолидации всех частей страны, «разрезавшим» былые вотчины французских феодалов — Бургундию, Анжу, Бретань и др. Новые административные единицы, созданные в результате Великой французской революции, стали называться департаментами, то есть буквально подразделениями. Для них были выбраны нейтральные имена, не вызывавшие никаких исторических ассоциаций. Чаще всего в названиях фигурировали реки страны (департаменты Рона, Верхняя Марна, Приморская Сена, Мен и Луара), орографические объекты (Приморские Альпы, Атлантические Пиренеи, Юра, Вогезы). Декларация прав человека и гражданина 1792 г. гласила: «Королевство едино и неделимо. В его состав входят 83 департамента, каждый департамент делится на дистрикты, каждый дистрикт – на кантоны»23.

За более чем двести лет сетка административно-территориального деления изменилась незначительно: если в конце XVIII в. во Франции было 83 департамента, то сейчас — 100.

Исторически административно-территориальное устройство страны характеризовалось традицией централизации, но за последние 20 лет претерпело значительные изменения. На первый взгляд оно может показаться сложным. По конституции территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Всякие другие территориальные коллективы создаются законом.24

В законе о децентрализации от 2 марта 1982 г.25 и дополняющих его положениях выражена политическая воля изменить отношения между государством и территориальными коллективами (регионами, департаментами, коммунами).  С этого времени последние имеют значительно более широкую автономию в принятии решений, так как новые законы распределили компетенции, административную ответственность и финансовые ресурсы между центральной властью и местными органами управления.

Франция насчитывает 26 регионов: 22 в метрополии26 и 4 заморских, границы которых совпадают с границами четырех заморских департаментов (ДОМ). Учрежденный в 1955 г. в целях обустройства территории, регион в 1982 г. стал территориальным коллективом. К его собственной компетенции относятся главным образом вопросы планирования, обустройства территории, экономического развития, профессиональной подготовки, а также строительства, материально-технического оснащения и финансирования лицеев. Создание регионов как административно-территориальных единиц было обусловлено тем, что прежнее деление на департаменты не отвечало современным принципам административной организации. Централизованное управление было также неэффективно, как и управление на уровне мелких департаментов, и для решения определенных задач требовалось создание промежуточного уровня. В этом отношении регионализация представляет собой структурную реформу, направленную на разделение труда между уровнями управления.

Как уже отмечалось ранее, Франция насчитывает 100 департаментов: 96 в метрополии и 4 в заморских владениях (Мартиника, Гваделупа, Реюньон и Гвиана). Статус  департаментов, учрежденных в 1789 г., претерпел существенные изменения: он эволюционировал от полудецентрализованного территориального коллектива до полноправного территориального коллектива (с 1982 г.). Департамент является основным звеном административно-территориального устройства страны. К его компетенции относятся главным образом вопросы санитарии и социального развития, оснащения сельского хозяйства, поддержания и развития дорожной сети на своей территории, расходы на строительство и содержание коллежей.

Учрежденная в 1789 г., коммуна является низшей единицей французского административно-территориального деления. По данным на 1990 г., во Франции насчитывалось 36 551 коммуна27 – намного больше, чем в других странах Европейского союза. Это объясняется тем, что во Франции называют коммунами все муниципалитеты, независимо от числа жителей (80 % коммун имеют население менее тысячи человек). Вследствие этого власти вынуждены были произвести перегруппировку коммун, в частности путем создания городских территориальных управлений и межкоммунальных объединений. Согласно закону от 6 февраля 1992 г. установлены новые формы сотрудничества в целях повышения эффективности работы муниципалитетов28.

3.2  Организация местного  управления во Франции на различных уровнях

В регионе коллегиальным совещательным органом является региональный социально-экономический совет (с 1986 г. — прямыми выборами). Он имеет разветвленную систему служб, ряд комитетов, которые выполняют не распорядительные, а консультативные функции, например региональный комитет по экономическим и социальным вопросам.

Комитет включает от 40 до 110 членов и формируется следующим образом:

- 35% представляют предпринимателей  и независимые профессии;

- не менее 35% представляют профсоюзы  работающих по найму и профсоюз  преподавателей;

- не менее 25% представляют организации  и объединения, участвующие в  общественной жизни региона;

- не более 5% составляют лица, активно  содействующие региональному развитию.

 С комитетом в обязательном порядке должны согласовываться вопросы разработки и осуществления планов развития региона и страны, а также определение главных направлений региональной бюджетной политики. Кроме того, комитету дано право участвовать, по его усмотрению, в решении любого вопроса, касающегося региона, или, по инициативе председателя регионального совета, в обсуждении любого проекта экономического, социального или культурного характера. В состав комитетов входят представители предпринимателей, профсоюзов, общественных организаций, лица, назначенные правительством. Исполнительным органом совета является избираемый им председатель. Наряду с ним совет региона избирает бюро. Некоторые департаменты метрополии (это крупные города, в том числе Париж, Лион) разделены на внутригородские районы (округа) с избираемыми советами и мэрами. Региональные советники избираются сроком на шесть лет. Исполнительную власть в регионе возглавляет председатель регионального совета, избираемый региональными советниками. Его полномочия идентичны полномочиям председателя генерального совета департамента, но они осуществляются в рамках компетенции региона.

Наряду с избираемыми органами во Франции в административно-территориальных единицах имеются назначенные сверху чиновники — представители государства. В регионе это комиссар республики — региональный префект (им является по совместительству комиссар самого крупного в регионе департамента), в департаменте — также комиссар республики (префект), в округе, не являющемся территориальным коллективом и не имеющем своего совета, есть су - префект. Комиссар республики назначается Советом министров. Он представляет в своей административно-территориальной единице правительство и каждого министра, руководит деятельностью государственных служб (ему подчинены, однако, не все службы министерств на местах), несет ответственность за соблюдение национальных интересов, законов, за поддержание общественного порядка. Он непосредственно отвечает за состояние сельского хозяйства, за социальные вопросы, санитарию, благоустройство. В его распоряжении находится полиция. Аналогичные полномочия осуществляет в округе супрефект.

В департаментах избирается генеральный (департаментский) совет на 6 лет. Он ведает примерно теми же вопросами, что и коммунальный совет, но его полномочия гораздо шире. Как отмечалось, совет обновляется по частям (на 1/2 через 3 года). Исполнительным органом совета с 1982 г. является не назначаемый префект (позже он получил название комиссара республики, но сегодня используется и прежний термин), а избираемый им председатель совета. Тем не менее, совет департамента менее самостоятелен в своих действиях, чем совет общины, он более жестко контролируется центром, префекту подчинены также некоторые местные службы министерств.29

Исполнительная власть в департаменте принадлежала префекту на протяжении почти двух веков (1800 – 1982 гг.). Законом, принятым в марте 1982 г., его полномочия были изменены. Во Франции префект является единственным ответственным работником, деятельность которого определена Конституцией. В ст.72 Конституции Франции от 04.10.1958 г.  сказано, что «правительственный делегат должен уважать государственные интересы, административный контроль и  закон»30.

Назначаемый правительством префект остается в департаменте единственным представителем государства. На этом основании он представляет премьер – министра и каждого члена правительства, ему подчинены государственные учреждения, находящиеся  на территории департамента, наконец, он обеспечивает административный контроль над входящими в департамент территориальными коллективами. 

Однако по закону от 2 марта 1982 г. главой исполнительной власти в департаменте становится председатель генерального совета. Генеральный совет является коллегиальным совещательным органом департамента, состоящим из генеральным советников, избираемых сроком на шесть лет по одномандатной мажоритарной системе в два тура в рамках кантона (во Франции насчитывается 3500 таких административных округов).  Избранный генеральными советниками председатель, совета готовит и проводит его совещания, в том числе по вопросам бюджета, представляет департамент в суде, руководит администрацией департамента и, наконец, как ответственный за управление собственностью департамента, обладает полицейской властью, заботится о сохранности имущества, состоянии дорожно-транспортной сети департамента, при том, что часть этих вопросов находится в ведении мэров и префекта.