Особые экономические зоны России: проблемы и перспективы развития. Роль особых экономических зон в региональном развитии

     Однако отсутствует ранжирование целей в зависимости от вида особой экономической зоны, в их формулировке прослеживаются противоречия и нет единого подхода к определению.

     Таким образом, законодательное регулирование несовершенно, а, следовательно, необходимо создавать адекватную нормативно-правовую базу, отвечающую потребностям сегодняшнего дня.

     Безусловно, ликвидация законодательного пробела - не самоцель, и поэтому еще одна проблема связана с решением вопроса о том, как нужно создавать зоны. Этот вопрос весьма принципиален, и особенно для современной России.

     Мировой опыт показывает, что в практике зонирования, как правило, идут от общего к частному. Принятию решения о создании особых экономических зон предшествует развернутое обоснование проблемы и профессиональная экспертиза.

     У нас ситуация иная, и процесс формирования экономических зон явно не походит на западные образцы. Как правило, ни научного обоснования, ни экспертизы не было. Особые экономические зоны охватывали огромные территории, целые области и республики, но дело даже не в этом. Инициативы создания таких зон, исходящие непосредственно из регионов, естественно, не основывались на анализе экономической и социальной ситуации в стране, прогнозировании ключевых экономических показателей на макроуровне. Конечно, задачи такого масштаба не входят в концепцию региональных органов власти. Однако четко не были определены и узловые региональные проблемы, которые не могли быть решены без участия государства.

     Таким образом, политика зонирования не учитывала ни региональные, ни, тем более, общенациональные приоритеты. В данной связи, региональные власти выстраивали особые экономические зоны не как хозяйственные, а как политические образования, поэтому их конфигурация и границы не определялись с позиций экономической целесообразности.

     Таким образом, создание  зон – это сложный процесс, и не важно, кто его инициирует, откуда идет первоначальный импульс: из Центра или из конкретного региона.

     В данной связи отметим, что создание особых экономических зон в России затруднено ввиду отсутствия четкого представления о национальных приоритетах, которые и должны лежать в основе государственной политики зонирования, в противном случае, она будет расцениваться как декларация, а не действенный инструмент воздействия на экономику субъектов Федерации и России в целом. Создание особых экономических зон в рамках национальных республик для их комплексного социально-экономического развития объясняется желанием нейтрализовать тенденции сепаратизма. Безусловно, все эти субъекты Федерации являются проблемными регионами, ситуация с дефицитностью бюджетов становилась год от года все более драматичной. Для ситуации будущего экономического роста, о котором нужно думать уже сегодня и который в определенной степени будет зависеть от того, как пойдет процесс рыночного реформирования в нашей экономике, необходимы существенные коррективы. Зоны должны быть действенными инструментами региональной политики и целостного механизма стимулирования экономического роста. В этой связи необходимо дальнейшее осмысление СЭЗ не как традиционного механизма развития экономики, а как способа регулирования территориального развития.

     Этому, по мнению Сатаненко О.А., Волкова А.И., будет способствовать выработка долговременной стратегии развития особых экономических зон. Ее отсутствие - еще один ключевой фактор нежизнеспособности данного института в России и большой пробел в экономической политике России. Кратчайшим путем ликвидации этого недостатка выступает разработка финансового обеспечения федеральной целевой программы создания и развития свободных экономических зон. По поручению правительства эту работу должны выполнить соответствующие министерства и ведомства на основе предложений региональных администраций и органов местного самоуправления, на территории которых предлагается создать особую экономическую зону. В то же время отметим, что в данном направлении определенная работа уже велась. Это, прежде всего, федеральные целевые программы поддержки особых экономических зон, которые должны были стать эффективным механизмом их поддержки и развития.¹³

     Однако реализация целевых федеральных программ на деле не стала организующим стержнем развития особых экономических зон и не улучшила социально-экономическое развитие регионов.

     Главные причины, по мнению Сатаненко О.А., кроются в следующих моментах:

• Во-первых, их очень много, т.е. нет ранжирования программ по приоритетности.
• Во-вторых, не обеспечено достаточное финансирование программ.
• В-третьих, отсутствует действенный контроль за ходом реализации программы.

     Существующая на сегодняшний день ситуация приводит к острым коллизиям в области правового регулирования деятельности особых экономических зон как на федеральном, так и на региональном уровнях.

     Развитие особых экономических зон в России во многом связано с проводимой в стране экономической политикой, в частности инвестиционной. Дело в том, что первоначально зоны часто рассматривались как один из вариантов стимулирования инвестиций на региональном уровне путем получения дешевых кредитов, налоговых и таможенных льгот.

     Однако, несмотря на ряд существенных новаций, существующие законы нельзя охарактеризовать как сколько-нибудь значительный шаг вперед по сравнению с существующей ранее нормативной базой регулирования иностранных инвестиций. Свидетельство тому – крайне узкая трактовка наиболее важной гарантии, предоставляемой иностранным инвесторам - гарантии от неблагоприятных изменений национального законодательства (так называемая стабилизационная оговорка). Она распространяется исключительно на изменения:

• ввозных таможенных пошлин (за исключением введенных в целях защиты экономических интересов РФ при осуществлении внешней торговли товарами в соответствии с федеральным законодательством);
• федеральных налогов (за исключением акцизов и НДС на товары, производимые на территории РФ);
• взносов в государственные внебюджетные фонды (за исключением взносов в Пенсионный фонд) и некоторых других.¹⁴

     Следует  подчеркнуть, что особые экономические  зоны являются одним из инструментов  государственно-частного партнерства.  Частные инвесторы здесь получат  снижение уровня административных барьеров, гарантии своих имущественных прав, особый налоговый режим. Например, в особых зонах будет действовать система «одного окна», позволяющая свести для компании-инвестора до минимума формальности при отводе земли, получении разрешений на строительство, оформлении документов и т.д. Все это серьезно снижает издержки бизнеса. Однако главное, что привлекает частный бизнес в особой зоне – активное участие государства в создании инфраструктуры. Государство вкладывает средства в строительство дорог, очистных сооружений, водоснабжение, электрификацию и т.д. Практика показывает, что инвесторы активно идут в те регионы, к которым государство проявляет такой интерес. Соответственно, субъекты Российской Федерации, которые построят у себя особые экономические зоны, получат мощный стимул социально-экономического развития за счет появления новых рабочих мест, строительства инфраструктуры и т.д.

     Таким образом,  зоны подразделяются на 4 типа: промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные и портовые. Основная цель промышленно-производственных зон – развитие промышленного производства, технико-внедренческих – разработка новых технологий, туристско-рекреационных – развитие туризма, портовых – стимулирование развития морских и авиационных портов.

     Создание особых экономических зон в России затруднено ввиду отсутствия четкого представления о национальных приоритетах, которые и должны лежать в основе государственной политики зонирования, в противном случае, она будет расцениваться как декларация, а не действенный инструмент воздействия на экономику субъектов Федерации и России в целом. На деле же, политика зонирования не учитывала ни региональные, ни, тем более, общенациональные приоритеты. В данной связи, региональные власти выстраивали особые экономические зоны не как хозяйственные, а как политические образования, поэтому их конфигурация и границы не определялись с позиций экономической целесообразности.

3. Анализ деятельности особых экономических зон в России

3.1 Роль особых экономических зон в региональном развитии

     В настоящее время в российском законодательстве и практике можно выделить два типа особых экономических зон (ОЭЗ):

1) ОЭЗ, учрежденные  для ряда регионов федеральным  центром на внеконкурсной основе и на фиксированный срок (15-25 лет);

2) ОЭЗ, создаваемые  на бессрочный период на ограниченной  территории по инициативе субъектов  РФ и прошедшие конкурсный  отбор.

     К первой группе относятся две ОЭЗ, образованные в Магаданской и Калининградской областях в соответствии с Федеральным законом от 31 мая 1999 года № 104-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Магаданской области» и Федеральным законом от 10 января 2006 года № 16-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области».¹⁵

     Чем обусловлен выбор этих субъектов? Относительно Магаданской области можно сказать, что этот северный регион с жесткими климатическими условиями находится на грани прекращения своего существования ввиду отсутствия жителей. По данным Росстата, миграционные потоки из региона настолько велики, что численность населения за 1990-2008 гг. сократилась почти в 2,4 раза: с 390,3 тыс. чел. до 165,8 тыс. чел.

     ОЭЗ в Магаданской области функционирует до 1 января 2015 года и имеет целью развитие производительных сил, финансового и товарного рынков и охватывает территорию, расположенную в административных границах города Магадана. Законом установлено требование к участникам ОЭЗ, согласно которому юридические лица и индивидуальные предприниматели, во-первых, должны иметь регистрационные свидетельства, выдаваемые администрацией ОЭЗ, а, во-вторых, осуществлять основную хозяйственную деятельность и иметь не менее 75% основных фондов на территории Магаданской области.

     Для участников ОЭЗ установлен следующий достаточно льготный налоговый режим. До 31 декабря 2006 года при осуществлении хозяйственной деятельности на территории ОЭЗ и в пределах Магаданской области участники ОЭЗ освобождались от уплаты налогов в части, поступающей в федеральный бюджет (за исключением отчислений в Пенсионный фонд Российской Федерации и Фонд социального страхования Российской Федерации). В период с 1 января 2007 года до 31 декабря 2014 года участники ОЭЗ при осуществлении ими хозяйственной деятельности на ее территории и в пределах Магаданской области освобождаются от уплаты налога на прибыль, инвестируемую в развитие производства и социальной сферы на территории Магаданской области. Кроме того, на территории ОЭЗ действует режим свободной таможенной зоны с учетом ряда положений закона.

     Если коротко оценивать результативность ОЭЗ в Магаданской области, то можно признать тщетность попыток федерального центра налоговыми льготами придать импульс экономическому развитию региона.

     Образование ОЭЗ в Калининградской области продиктовано геополитическим расположением региона, которое, возможно, определяет эту область как визитную карточку всей России в глазах экономически развитых стран Евросоюза. Соответственно социально-экономическое развитие данной территории нуждается в ускорении через льготный налоговый и таможенный режимы. Срок действия ОЭЗ в Калининградской области составляет 25 лет с момента образования, то есть до 2031 года.¹⁶

     Льготный налоговый режим для резидентов ОЭЗ Калининградской области распространяется на налог на прибыль и имущество организаций и заключается в следующем. В течение 6 календарных лет со дня включения юридического лица в единый реестр резидентов ОЭЗ в Калининградской области налог на прибыль от реализации товаров (работ, услуг), полученную при реализации инвестиционного проекта, взимается по ставке 0% в отношении налога на прибыль организаций. В период с 7 по 12 календарный год включительно ставка налога на прибыль организаций в отношении налоговой базы по налогу на прибыль от реализации инвестиционного проекта составляет половину от базовой ставки налога на прибыль. Аналогичный подход применяется и в отношении ставок по налогу на имущество организаций, созданного или приобретенного при реализации инвестиционного проекта на территории ОЭЗ.

     Вторую группу конкурсных ОЭЗ бессрочного действия, функционирующих на строго ограниченных земельных участках регионов, представляют промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные и портовые особые экономические зоны, учреждаемые в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».

     Из приведенного перечня видов ОЭЗ особые надежды возложены на технико-внедренческие зоны, которые в перспективе должны стать центрами инновационного развития. Прообразом ОЭЗ технико-внедренческого типа можно считать муниципальные образования, получившие статус наукограда в соответствии с Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. N 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации». Для наукоградов не предусмотрены льготные налоговые и таможенные режимы, однако возможно финансирование через соответствующие ФЦП.¹⁷

     В терминах закона под технико-внедренческой деятельностью понимается создание и реализация научно-технической продукции, доведение ее до промышленного применения, включая изготовление, испытание и реализацию опытных партий, а также создание программных продуктов, систем сбора, обработки и передачи данных, систем распределенных вычислений и оказание услуг по внедрению и обслуживанию таких продуктов и систем. Для инвесторов привлекательность ОЭЗ технико-внедренческого типа обусловлена следующим льготным налоговым режимом: