Проблема природной ренты в современной экономике России

тании в 1996–1998 годах. Поскольку в России цены на уголь не регулируются, следует использовать методы косвенного регулирования, например имеет смысл предложить угольным предприятиям предоставление льготных тарифов на железнодорожные перевозки угля для электростанций при условии, что рост цены его приобретения не будет превышать определенных значений. Надо заметить, что высокие темпы роста цен на уголь в 1999–2002 годах были обусловлены в основном ростом тарифов на железнодорожные перевозки. За  этот период среднегодовые цены производителей угля выросли менее чем в 2 раза, а тарифы на железнодорожные перевозки – в 3 раза. Таким образом, если в 1999 году стоимость транспортировки составляла около половины цены на уголь, то в 2002 году она возросла до 80%.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2 Законопроекты и предложения по совершенствованию рентной политики

Для масштабного решения проблемы требуется государственная политика в сфере природопользования. Однако надлежащих нормативных документов, детально регламентирующих процесс природопользования, нет. Таким документом может стать Горный кодекс, который, аналогично Налоговому кодексу, будет определять особенности деятельности различных групп пользователей, регламентировать процесс проверок государственными органами и т.д. Поправки к существующим законам, новые законопроекты зреют в правительстве и Думе, в научных кругах и сообществе экспертов.

 Законопроекты «О  недрах». Действующий Закон «О недрах» явно уже выработал свой правовой ресурс и не соответствует новым экономическим реалиям. Он содержит ряд концептуальных недостатков, наличие которых сдерживает процесс эффективного использования недр и воспроизводства

Минерально-сырьевой базы. Получили массовое распространение случаи самовольного использования и занятия земельных участков, загрязнения земель нефтепродуктами, незаконной вырубки деревьев, нарушения лицензионных соглашений и другие правонарушения.

Новый вариант Закона «О недрах» должен был быть внесен в Государственную думу в 2003 году. Представители МПР и Минэкономразвития (МЭРТ) уже презентовали основные положения документа для депутатов на парламентских слушаниях «Законодательство РФ о недрах и недропользовании: актуальные проблемы». На слушаниях были представлены два варианта правительственного законопроекта «О недрах», подготовленных Министерством природных ресурсов и Министерством экономического развития. В проекте МПР сделан акцент на принципе сохранения госсобственности на недра и содержащихся в них в естественном состоянии минерально-сырьевых ресурсах, уточнен порядок реализации принципа совместного ведения РФ и ее субъектов. База этого варианта Закона «О недрах» – эволюционное развитие законодательства, сохранение госсобственности на недра, уточнение принципа совместного ведения РФ и ее субъекта (принцип «двух ключей»), совершенствование лицензионной системы, расширение спектра договорных отношений – кроме СРП еще и договоров аренды, концессии и подряда, предоставление права пользования недрами преимущественно на основе конкурсов и аукционов. Проект МЭРТ акцентирует внимание на более широком применении гражданско-правовой формы предоставления участков недр, при этом, правда, не упоминается о госконтроле за комплексным использованием и охраной недр. Подобный реверанс в сторону неограниченных  гражданских прав в ущерб государственной монополии вызвал опасение у большинства участников, что может нарушить систему правового регулирования в сфере освоения природных ресурсов страны. В законопроекте «О недрах» спорным остается вопрос, выдавать «сквозные» лицензии (на разведку и разработку месторождений полезных ископаемых) или же продавать право на разработку месторождений на аукционе. Мнения экспертов по этому вопросу разделились: одни выступают за выдачу «сквозных» лицензий, другие – за то, чтобы государство само производило геологическую разведку и продавало лицензии на разработку на аукционах, по уточнению министра. Основные принципы, на которых основывается государство в сфере использования недр, – это «равный, не дискриминационный доступ всех инвесторов к месторождениям». Кроме того, желателен переход к гражданско-правовой схеме передачи прав на разработку, которая бы позволила осуществлять их оборот. В лицензионном режиме это невозможно.

Разрабатываемый вариант закона о недрах сохранит основные принципы действующего закона и положения о лицензировании. В новом документе также будет сохранена система конкурсов и аукционов, причем решение, каким способом месторождение пойдет «с молотка», будет приниматься в каждом случае отдельно. Включат ли в закон положения, по которым будет приниматься такое решение, пока не известно. В этом базовом законе должны быть прописаны критерии дифференцированного подхода к налогообложению минерального сырья, различные способы предоставления прав на использование недр: подрядный, концессионный и лицензиионный, уточнены права правительства на приоритетную покупку стратегических видов минерального сырья, зафиксированы положения о предоставлении компании преимущественного права на разработку месторождения, если она получает лицензию на его разведку. Кроме того, в законе будут подробнее прописаны условия подготовки и выдачи лицензий, а также пункты о праве залога и продажи лицензий на пользование недрами, на чем давно настаивают отечественные нефтяники. Два ключа лицензирования. Сейчас на лицензии должны стоять подписи представителей как федеральных, так и местных структур. Спектр мнений и предложений по этому поводу таков:

1) правило «двух ключей»  надо отменить, поскольку у нас одна вертикаль власти (мнение ректора Санкт-Петербургского горного института В. Литвиненко);

2) добываемое сырье  должно являться собственностью государства (мнение главы комиссии по разграничению полномочий между федеральным центром и регионами Д. Козака);

3) федеральная власть  должна при помощи специального договора делегировать главам субъектов право на решение тактических вопросов пользования месторождениями; однако если глава региона не справляется с этой задачей, то центр может назначить специального префекта, который будет заниматься вопросами недропользования (точка зрения председателя комитета Госдумы по природным ресурсам и природопользованию А. Белякова).

Продажа и залог прав пользования недрами. Одним из механизмов, направленных на существенную либерализацию отношений недропользования, могут служить продажа и залог прав пользования недрами, предполагающие проведение аудита запасов. В случае принятия решения о целесообразности введения институтов продажи и залога прав пользования недрами для обеспечения их реализации необходимо решить целый комплекс неурегулированных действующим законодательством вопросов. Решение этих вопросов позволит отказаться от непрозрачных для государства и финансово неэффективных для компаний схем передачи прав пользования недрами посредством реорганизации.

В перспективе опыт продажи  и залога права пользования недрами может быть использован в реформировании системы лицензирования и позволит усовершенствовать процедуры независимой стоимостной оценки распределяемого фонда недр. Проведение аудита в процессе подготовки месторождений для осуществления процедур залога или продажи может являться одним из оснований для принятия решений об установлении справедливого уровня налоговой нагрузки для недропользователей путем применения дифференцированной ставки налога на добычу полезных ископаемых. Состояние нынешней России, как государства с рыночной экономикой, подтверждает, что залог прав пользования участками недр правомерен и его нужно вводить в горное законодательство. В детализированном виде проект введения института продажи и залога прав пользования на недра представил в докладе исполнительный вице*президент ОАО «НК «ЮКОС» А. Афанасенков.

Нормативы на добычу полезных ископаемых. Заместитель директора по науке ВНИИ геологии и разработки горных ископаемых Э. Халилов обосновал положение, в котором надо начинать с жестких нормативов на добычу полезных ископаемых. «В цивилизованных государствах установлены нормы отбора из скважин, – заявил он. – В России таких норм нет. Это приводит к варварской эксплуатации недр». В России сегодня средний дебит скважины – 84 т нефти в сутки. Если она дает меньше, то становится менее рентабельной, и возникает угроза ее закрытия. «Подогревается» ситуация еще и неэффективным налогообложением, вследствие чего часть продуктивных и вполне рентабельных скважин переходит в разряд убыточных. В США скважина даже при дебите 300 л в сутки может быть рентабельной. Иными словами, там действует дифференцированный подход к недропользованию.

Налогообложение норматива  обеспеченности запасами. Попытка изъять у компаний лицензии на неразрабатываемые месторождения скорее всего не принесет ощутимых финансовых результатов для госказны. Однако в правительстве созрела новая инициатива: ввести для нефтяных компаний норматив обеспеченности запасами, который позволит обложить сверхнормативные запасы дополнительной данью либо вернуть простаивающие месторождения в фонд нераспределенных ресурсов, чтобы затем продать их новым недропользователям. Убедившись в том, что отобрать лицензии на неиспользуемые запасы не так просто, Минприроды предприняло новый маневр: обложило недропользователей дополнительной данью. 29 декабря 2002 года Михаил Касьянов подписал постановление № 926, которым утвердил минимальные и максимальные ставки регулярных платежей за пользование недрами. Теперь нефтяники должны регулярно, раз в квартал, платить за каждый квадратный километр лицензионной площади на стадии оценки и поиска от 120 до 360 руб., на стадии разведки – от 5 до 20 тыс. руб. (на морском шельфе эти ставки несколько ниже). Эта мера оказалась более действенной: с начала года несколько компаний уже сдали лицензии на неперспективные участки.  Но, во-первых, речь идет о достаточно скромных запасах, например ТНК и ее подразделения рассчитывают избавиться таким образом от поисковых лицензий на участки с прогнозируемыми запасами менее 10 млн т, а Газпром и его подразделения – от газовых месторождений в Европейской части страны, насчитывающих в среднем около 5 млрд куб. м газа. Во-вторых, у компаний остается возможность снизить платежи за счет сокращения лицензионных площадей. Тем не менее налоговая политика позволяет хоть как-то изменить статус-кво с неиспользуемыми лицензиями. Минприроды не может произвольно отобрать лицензию. Другое дело, когда компании сами возвращают лицензии из-за того, что не хотят платить налоги с простаивающих месторождений. На сегодняшний день экономические методы более эффективны, чем административные. И все же введение вилки регулярных платежей не решает главную с точки зрения государственного аппарата задачу – вовлечения в оборот весьма значительных запасов, которые бесплатно достались нефтяным компаниям после введения в 1992 году системы лицензирования недр и с тех пор осваиваются, по мнению контролирующих органов, недостаточно эффективно.

Законопроект о лицензировании добычи только в случае успешной геологоразведки аналогичного объема. По мнению директора Нефтяного Совещательного форума В. Коновалова, у государства просто нет возможности инвестировать средства в геологоразведку. Такие возможности есть у компаний-недроразработчиков, но у них нет стимула это делать. Предлагается законодательно обеспечить приоритетное право на получение лицензии на добычу в случае открытия нового месторождения пользователям недр. Причем это право должно иметь преимущественную силу, а не быть  предметом аукциона.

Привязка акциза к  мировым ценам. Привязка акциза по основным видам нефтепродуктов к мировым ценам на нефтепродукты может иметь гибкую структуру, которая принята для экспортной пошлины на нефть. При этом характер зависимости ставки акциза должен быть обратным по отношению к зависимости, применяемой для налогообложения нефти. Как только мировые цены на нефтепродукты падают ниже некоего установленного среднего уровня, недополученный объем сборов за счет такого снижения цен будет делиться между потребителем и госбюджетом путем увеличения ставки акциза. Это позволит (наряду со стабилизационным нефтяным фондом) компенсировать часть выпадающих доходов от налога на добычу и экспортной пошлины в период снижения мировых цен. В случае превышения цен над средним уровнем, напротив, потребуется снижение ставки акциза. В итоге получаем стабилизацию цен для конечных потребителей, снижение зависимости этих цен от мировых.

Налог на дополнительный доход от добычи углеводородов. Принципиально новым элементом российской системы налогообложения нефтегазового сектора экономики может стать налог на дополнительный доход от добычи углеводородов (НДД), предлагаемый к введению вместо акциза на нефть. Налог на дополнительный доход от добычи углеводородов вводится с целью изъятия рентной составляющей стоимости добываемых в Российской Федерации углеводородов. Указанный налог носит рентный характер, так как его концепция заключается в налогообложении доходов от добычи нефти после

возмещения всех понесенных на разработке проекта затрат с целью изъятия дополнительной ренты по каждому конкретному проекту (лицензионному участку). Базой налогообложения является стоимость реализованных и переданных на переработку или безвозмездно нефти и газового конденсата за вычетом эксплуатационных и капитальных затрат на их добычу с закупкой оборудования и научно-технических разработок у отечественных фирм (без учета амортизации). НДД вводится как для новых месторождений, так и для уже разрабатываемых. При этом для налогоплательщиков, ведущих раздельный учет с начала деятельности на лицензионном участке, год начала оценки определяется как год начала деятельности на данном лицензионном участке. Для налогоплательщиков, не ведущих раздельный учет с начала деятельности на лицензионном участке, год начала оценки определяется как год введения в действие налога. Концепция НДД была разработана в Топливно-энергетическом независимом институте и включена в состав проекта второй части Налогового кодекса, внесенного Правительством РФ на рассмотрение в Государственную думу Федерального собрания РФ 30 апреля 1997 года. В данной версии НДД предлагалось распространить на все месторождения углеводородов на территории страны, при этом переход на НДД предусматривал добровольность, то есть должен был осуществляться по желанию налогоплательщика. Подлежащие вычетам в отчетном налоговом периоде затраты на производство ограничивались стоимостью добытых углеводородов, то есть предел возмещения затрат составлял 100% стоимости углеводородов.

Исходя из общей концепции  и целей налогообложения ренты, развитых в предыдущих разделах книги, можно высказать следующие замечания и возражения против законопроекта «О налоге на дополнительный доход».

1. Если одна из главных  целей рентного налогообложения –сокращение разрыва в рентабельности между топливно-сырьевыми и обрабатывающими отраслями, то дополнительный доход следует рассчитывать как разность выручки и затрат, исчисленных по показателям до уплаты налогов.

2. Законопроектом фактически  предложен новый подход к определению дополнительного дохода, в котором вместо «нормального» или «нормативного» дохода от вложенных ресурсов используется объем произведенных компанией капитальных вложений. Таким образом, та часть доходов компании, которая направляется на инвестиции, освобождается от рентного налога. В принципе это хорошее средство для стимулирования развития отрасли. Но освобождение от рентного платежа любого объема инвестиций без ограничений может привести к раздуванию инвестиционных расходов компании только для того, чтобы увести финансовые средства от налога, – со всеми негативными последствиями. Возможно, более эффективным было бы не полное освобождение от рентного налога инвестированных средств, а обложение их этим налогом по льготной ставке – скажем, вдвое ниже, чем общая ставка налога на дополнительный доход.

3. Однако главным возражением остается несвоевременность введения налога на дифференциальную ренту, пока не введены и не доказали свою эффективность гораздо более простые и надежные в реализации налоги, изымающие основную часть абсолютной ренты. В силу этого мы считаем, что введение налога, подобного предложенному в законопроекте, – дело будущего в совершенствовании налоговой системы в нефтяном комплексе.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

Рентные доходы от эксплуатации природных ресурсов в России привлекают столь пристальное внимание экономистов, политиков и общественности в силу фундаментального сдвига экономической структуры в сторону сырьевого комплекса. Проведенная в начале 90-х годов приватизация нефтяных компаний на фоне форсированного дерегулирования экономики создала объективные предпосылки недобросовестной деловой практики с их стороны в ущерб обществу. В итоге доходы нефтяных, газовых, металлургических компаний (прежде всего от экспорта) оказались исключительно высокими в сравнении с недопустимо низкой доходностью, а по сути убыточностью большинства отраслей обрабатывающей промышленности и сельского хозяйства. По факту в 90-е годы.