Проблемы государственного долга в России

Возникновение и рост государственного долга обусловливают необходимость  управления им. Управление государственным долгом – это совокупность финансовых мероприятий государства, связанных с погашением займов, организацией выплат доходов по ним, проведением конверсии и консолидации государственных займов.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Внутренний долг РФ

 

Внутренний государственный долг регулируется законом "О государственном  долге Российской Федерации" и  обслуживается ЦБ РФ. Он обеспечивается активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ и находится  на обслуживании в ЦБ РФ. Российская Федерация не несет ответственности  по долговым обязательствам субъектов  РФ и муниципальных образований, если такие обязательства не были гарантированы РФ.

Внутренние долговые обязательства  можно условно разбить на рыночные, существующие в форме эмиссионных  ценных бумаг, и нерыночные, возникшие  по итогам исполнения федерального бюджета  и выпущенные в счет финансирования образовавшейся задолженности. Если выпуск и обращение первых достаточно регламентированы и включаются в программу внутренних заимствований на очередной финансовый год, то вторые выпускаются регулярно несмотря на принятие соответствующих законодательных актов.

К рыночным инструментам можно отнести  государственные краткосрочные  облигации (ГКО), облигации федерального займа с переменным и постоянными  купонами (ОФЗ), облигации федерального государственного займа (ОГСЗ), облигации  внутреннего валютного займа, к  нерыночным – векселя Минфина, задолженность  центральному банку и прочее.

Первая попытка российских денежных властей создать рынок государственных  ценных бумаг, как известно, окончилась 17 августа 1998 г. полным провалом. Позитивная, по своей сути, идея отхода от эмиссионного финансирования дефицита федерального бюджета посредством предоставления ЦБ прямых кредитов правительству и их замена выпуском ценных бумаг реализовалась в то, что позднее было названо "пирамидой ГКО", а в конечном итоге - системным финансовым кризисом. Российское правительство объявило дефолт по государственным ценным бумагам, чем были вызваны валютный и банковский кризисы, а Россия фактически оказалась исключена из мировой финансовой системы.

Существование рынка внутреннего  долга не является уникальным случаем  в мировой практике - практически  все страны мира, где финансовая сфера присутствует в более или  менее оформленном виде и имеются  хотя бы приблизительные очертания  финансовых рынков, выпускают государственные  ценные бумаги. Практически же уникальным случаем является как раз отказ  от обслуживания внутреннего долга, с учетом возможности его монетизации  или переоформления во внешние ценные бумаги.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Внешняя задолженность

         Внешняя задолженность – это  не только российская, но и глобальная проблема мирового сообщества. Россия по объемам долга еще не стала лидирующим должником. По оценке Мирового банка Россия относится к числу стран со средним уровнем внешнего долга, уступая США, Германии и др. странам.  Россия занимает также среднее место  по доле внешнего долга в годовом экспорте товаров, его обслуживанию и размеру на душу населения. Но ухудшились другие показатели. По темпу роста внешнего долга (310 % в 2009 г.) Россия обгоняет среднемировой показатель (250%). Отношение внешний долг / ВВП составляет 65%, что превышает критический порог 50%. Ускорился темп роста расходов на его обслуживание.

   Как видим, в России обрисовалось критическое состояние внешней задолженности.  Поэтому  необходимо систематизировать причины и последствия непродуманного наращивания внешнего долга России. Основными причинами являются следующие.

   Во- первых,  это потребности депрессивной переходной экономики России в условиях десятилетнего спада производства, инфляции, неудачных рыночных реформ,  кризиса государственных финансов.

    Во – вторых,  в России сложилась порочная практика формирования бюджетных доходов за счет внешних займов, часто еще не полученных, что порождало бюджетные проблемы, например, при отказе  МВФ предоставить обещанный  кредит.

   В – третьих, не прекращающееся «бегство» капитала по нелегальным и легальным каналам истощает российскую экономику и вынуждает компенсировать ее внешними заимствованиями.

   В- четвертых, ошибочная экономическая политика усугубила долговую проблему. Прежде всего, это относится к   переоформлению советских внешних долгов и активов. 

   В итоге советский долг – государственный и частный (101,3 млрд. долл.) – достиг почти половины внешнего долга России, причем  он растет в результате накопления процентных платежей.  К тому же советские внешние долговые активы, перешедшие к России (официально около 140 млрд. долл.) и имущественные (2,7 млрд. долл. – 2700 объектов недвижимости)  активы не дали ожидаемых валютных поступлений. Бюджетная эффективность поступлений от товарных поставок развивающихся стран в погашение их долгов низкая (около 20 %).  

  В настоящее время внешняя  задолженность России составляет  примерно 120 млрд. долл., что  согласно международной классификации   не является критическим уровнем для страны и, следовательно, не требует со стороны кредиторов проведения операций  по ее снижению. Однако, график обслуживания долга является  напряженным, а страна  будет  находиться на  пределе возможностей по осуществлению внешних  выплат в требуемых размерах.

   Кроме того,   произойдет значительный рост  платежей по внешнему долгу (прежде всего из-за  начала выплат по еврооблигациям и увеличения  платежей международным финансовым организациям и кредиторам Парижского клуба), пик которых  приходился на 2003 г., когда было выплачено более 18 млрд. долл. США.

   Таким образом,  вопрос урегулирования внешней задолженности  России перед иностранными кредиторами является на сегодняшний день ключевым для обеспечения экономической безопасности Российской Федерации как в краткосрочной, так и в долгосрочной  перспективах.  

   Как мы уже отмечали, внешний долг РФ формировался в неблагоприятных экономических и  политических условиях  и в преобладающей своей части является наследием СССР. 

    После разделения СССР новые независимые  государства столкнулись с сильным давлением стран-кредиторов (в основном промышленно развитых стран Запада) и были вынуждены подписать в октябре 1991 г. «Меморандум о взаимопонимании», который определил совместную и солидарную ответственность республик по долгам СССР. Только после этого страны «большой  семерки» согласилась предоставить отсрочку по платежам СССР, что было необходимо для открытия  выхода на международные финансовые  рынки, нормализации отношений с иностранными инвесторами и международными финансовыми организациями. Таким образом, в начале 90-х гг. РФ стала наследницей  100-миллиардного  "советского" долга, который на сегодняшний день не только составляет подавляющую  долю внешней  задолженности страны, но и продолжает увеличиваться, достигнув к 2000 году 106 млрд.  долл.     

 В течение пяти лет после распада СССР Россия была вынуждена проводить переговоры с кредиторами, прежде всего, входящими в Парижский и Лондонский клубы кредиторов, и ежегодно реструктуризировать платежи по внешнему долгу с тем, чтобы   суммы платежей соответствовали финансовым возможностям страны.  

 Напомним, что большая часть долга Советского  Союза (более 75%) приходится на частные иностранные банки и финансовые компании, объединенные в Лондонский клуб кредиторов, и на промышленно развитые государства Запада, входящие в Парижский клуб, в рамках и по правилам которых обсуждаются и принимаются решения о порядке реструктуризации, погашения и обслуживания внешних долгов развивающихся стран. Эти организации, хотя и являются неформальными, то есть находятся вне рамок международной юрисдикции, играют значительную роль в мировой финансовой системе наряду с МВФ и Всемирным Банком.       

    Переговоры России с клубами кредиторов в  течение первых пяти лет были направлены на достижение долгосрочного соглашения с ними о глобальной реструктуризации всего долга бывшего СССР. 

   Однако только в апреле 1996 г. было достигнуто принципиальное соглашение с Парижским клубом о реструктуризации около 40 млрд. долл. задолженности государствам-кредиторам, которое было  уникальным  для его деятельности как по длительности сроков погашения, так и по сумме долга. Соглашение предусматривало многолетнюю  реструктуризацию долга и  изменение порядка платежей по ранее реструктурированным суммам, в результате которых временная  структура государственного внешнего долга существенно улучшилась. Годом позже было заключено  соглашение с Лондонским клубом частных кредиторов на аналогичных условиях.       

   В то же время продолжалась политика заимствования значительных средств как на внешнем, так  и на внутреннем рынках, что привело к быстрому росту непосредственно российской части долга и в конечном итоге к финансовому кризису, начавшемуся в  1998  г., который перечеркнул согласованные в 1996- 1997  гг. условия обслуживания внешнего долга.

   Уже  в августе 1998г. Россией впервые был пропущен платеж по долгу перед Парижским клубом, однако кредиторы, понимая невозможность  выполнения обязательств в условиях финансового кризиса, не стали  предпринимать специальных мер по возврату кредитов или объявления России банкротом.

   В результате  руководство страны было вынуждено разделить долг  на "советскую" часть (полученную до 1991 г.), платежи по которой были приостановлены, и "российскую",  которая обслуживалась в безусловном порядке, и добиваться проведения новых раундов переговоров с  кредиторами по "советским" долгам.        

   Специфика формирования внешнего долга России обусловливает особенности его состава и структуры. Прежде всего, речь идет о преобладании в составе долга нерыночных долговых инструментов и обязательств. Более 66 млрд. долл. внешних обязательств приходилось на начало 2001 г.  на соглашения по кредитам с иностранными государствами, в т.ч.:

-         со странами- членами Парижского клуба кредиторов – 48,4 млрд. долл.;

-          другими странами – официальными кредиторами – 3,1 млрд. долл.  Причем основную сумму долга составляет долг бывшего СССР. 

   Второй значительной статьей внешнего государственного долга является коммерческая задолженность иностранным коммерческим банкам и фирмам. В 2009 году ее размеры составляли 39,4 млрд. долл., причем задолженность в рамках Лондонского клуба кредиторов составляла преобладающую ее часть – 30, 1 млрд. долл. К 2011 году ситуация на рынке коммерческой задолженности резко изменилась: ее объем снизился до 9,4 млрд. долл. К сожалению, названные тенденции не связаны с погашением долговых обязательств. Сокращение задолженности произошло по причине ее переоформления в государственные ценные бумаги в иностранной валюте. Соответственно, можно отметить рост ГЦБ в иностранной валюте с 26,7 млрд.  долл. в 2009г. до 47,4 млрд. долл. в 2011 г. Причем наиболее высокими темпами росли еврооблигации – с 5,6 млрд.  долл. до 36, 3 млрд. долл.      Управление таким долгом на основе стандартных подходов,  используемых долговыми агентствами  развитых стран (регулярное рефинансирование с использованием преимуществ текущей ситуации на финансовых рынках, проведение процентных и валютных свопов и т.д.), весьма затруднительно.

   Следует отметить, что по сравнению с вышерассмотренной структурой внешнего долга кардинальных изменений не произошло. По- прежнему основная доля долговых обязательств приходится на кредиты иностранных государств – 41,5 %, а также на еврооблигации – 31,4%. Тем не менее, некоторые изменения произошли на рынке коммерческой  задолженности, которую удалось полностью перевести в разряд государственных ценных бумаг.

   Выплаты по кредитам правительств иностранных государств – 53,8 млрд. долл., государственные  ценные бумаги  РФ, выраженные в иностранной валюте – 44,7 млрд. долл.

   При этом, акцент в политике государственных заимствований делается на снижение внешнего долга (вне зависимости от реального финансового состояния и потребностей развития). Это, во- первых, снижает потенциал этого важнейшего института развития национальной экономики, особенно в условиях ее активной интеграции в мировое экономическое сообщество; во- вторых, компенсация его снижения ростом внутреннего государственного долга означает использование внутренних ресурсов на покрытие внешних долгов (нельзя не учитывать смещение при этом финансовых ресурсов в сторону государственных заимствований на внутреннем финансовом рынке в ущерб корпоративным заимствованиям).  

   Масштабность размеров процентных расходов, снижение возможности государственного финансирования социально- экономических нужд страны со всей очевидностью  противоречат социально- экономической обстановке в ближайшие годы. Опасность состоит в том, что неуклонное проведение такой политики и сокращение перераспределительной функции бюджетной системы не обеспечиваются развитием инфраструктуры финансового рынка и его перераспределительным механизмом. Очевидно, что заведомое сужение объемов поступлений финансовых ресурсов в оборот, тем более в неразвитой системе бюджетного финансирования, исходно блокирует расширение внутреннего рынка – потребительского и инвестиционного спроса и рост экономики.

   В связи с внешним долгом следует еще раз вернуться к вопросу формирования Стабилизационного фонда, так как он создается за счет так называемого профицита бюджета, не учитывающего погашение внешнего долга. Очевидно, что формирование расходов бюджетной сферы ограничивается рамками отчислений  средств профицита бюджета около 83,4 млрд. руб. в Стабилизационный фонд.

   Следует также отметить, что формирование Стабилизационного фонда и финансового резерва к концу 2009 года в размере более чем 350 млрд. руб. (11 млрд. долл.), его размещение в ценных бумагах иностранных государств с основной направленностью на обеспечение выплат по внешнему долгу создают прецедент официального выведения значительной части государственных доходов из процесса перераспределения финансовых ресурсов и обеспечения условий ускоренного экономического роста. Утечка капитала из финансового оборота национальной экономики (около 25-30 млрд. долл. в среднем за последние годы и возможным ростом в 2009году) в сочетании с выведением финансовых ресурсов из бюджетной системы в масштабах, в целом сравнимых с объемом  федерального бюджета,  обостряет проблему дефицита финансовых ресурсов в экономике и влияет на сведение государственного регулирования к полной его неспособности.