Региональная политика государства

Региональной политики, адекватной остроте территориальных проблем России и ее масштабам, нет. Пока все ограничивается разработкой различных «общих» документов и их обсуждением, созданием отдельных ее элементов (институциональная инфраструктура, экспертиза законопроектов и т.п.), принятием практически не скоординированных региональных программ, выплатой трансфертов и, естественно, проведением слушаний в Думе, конференций, круглых столов, семинаров и симпозиумов.

Очевидно существование в РФ отдельных элементов «выравнивающей» РП, но говорить о некой систематической политике пока нельзя. Отсутствуют такие необходимые элементы любой политики, как скоординированная институциональная инфраструктура, законодательная база и выделение средств, адекватных остроте и масштабу проблем. Более того, федеральный центр лишен даже достоверной и полной информации о региональных проблемах страны.

 

2.2 Институциональная инфраструктура

 

Важнейшая причина отсутствия адекватной существующим проблемам региональной политики — ее институциональная «бесхозность». Ею занимается множество федеральных органов. Различными ее аспектами занимаются в Администрация Президента, центральном аппарате Правительства,  Министерстве экономического развития и торговли, Министерстве по делам федерации, национальной и миграционной политики (в прошлом «... и региональной политики», и просто «Министерство региональной политики»), в Государственной Думе и Совете Федерации (в обеих палатах парламента есть комитеты, «ведущие» вопросы федерализма и региональной политики). Координации между этими органами практически нет, как нет и «главного» института в данной сфере. Для всех этих органов региональная политика имела и имеет третьестепенное значение,  часто воспринимается как ненужная нагрузка.  Нет ни одного федерального института, для которого  «выравнивающая» региональная политика была бы единственной сферой деятельности, или хотя бы среди основных. Именно поэтому страна не имеет ни одного закона в области региональной политики. Пассивность законодательной власти соседствует с еще большей пассивностью власти исполнительной.

На практике региональная политика чаще всего рассматривается в качестве деятельности, призванной решать экономические проблемы страны (правильное «размещение производительных сил») и, соответственно, ее пытаются индустриально втиснуть в Министерство экономического развития и торговли. Попытки заставить это Министерство исходить в своих решениях из социально-политических соображений априори обречены на провал. Решая свои задачи, региональная политика неминуемо снижает эффективность экономики страны в целом. Ученые регионалисты хорошо знакомы с дилеммой «эффективность или равенство» (Richardson, 1969). Региональная политика обычно направлена на увеличение «равенства» и, следовательно, за счет снижения экономической «эффективности». Цеди же Министерства экономического развития и торговли диаметрально противоположны.

Региональная политика пострадала больше других направлений воздействия государства от институциональной «чехарды» 90-х годов. И в новой структуре правительства ее место четко не определено. Ясно лишь, что она будет «делиться» между министерствами экономического развития и торговли и по делам федерации, национальной и миграционной политики.

 

2.3 Нормативная  база, финансовые ресурсы и механизм  реализации региональной политики

 

Включение в сферу деятельности региональной политики практически всех направлений деятельности государства — а все они, естественно, реализуются на тех или иных территориях — ведет к ее отсутствию и принятию документов, состоящих из благих пожеланий. Указ Президента от 3 июня 1996 г. и утвержденные им Основные положения региональной политики (Указ, 1996) включили в себя все — от федерализма и местного самоуправления до экологии и национальных отношений. Но в документах нет ни целей собственно региональной политики, ни путей их достижения. Недаром раздел «Нормативная правовая база региональной политики» говорит лишь о необходимости «гармонизации отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации». О законах, необходимых для реализации региональной политики, нет ни слова, А ведь этот Указ практически пока единственный официальный документ в области региональной политики.

На сегодня региональная политика практически лишена правовой базы. Можно вспомнить разве что закон, регулирующий развитие северных территорий. Но он, во-первых, касается лишь одного типа территорий, а во-вторых, имеет во многом рекомендательный характер. Кроме того, в ежегодных законах о бюджете прописываются отдельными статьями регионально-ориентированные статьи бюджета, но это лишь констатация сложившегося положения. Расходы на собственно региональную политику не прописаны.

Некоторый прогресс в указанной сфере все же намечается. Сейчас в Думе идет обсуждение трех законопроектов — о развитии депрессивных регионов (уже упоминался выше), основных понятиях региональной политики и региональных программах. К сожалению, вместе эти три законопроекта системы не составляют, кроме того, надо еще посмотреть, в каком окончательном виде они будут приняты. Но инициативу Думы, а все три документа инициированы ею, можно только поддерживать.

В условиях информированности РП практически отсутствуют. В федеральном бюджете 1998 г. было выделено 2 млрд рублей на развитие депрессивных районов. Но так как последних официально не существовало, то эти деньги практически были использованы для выплат трансфертов.

Одна из причин низкой эффективности реально проводимой региональной политики — это распыление выделяемых средств (плюс отсутствие последовательности при ее реализации). Хороший пример — федеральные целевые региональные программы. Таковых уже насчитывается несколько десятков. Но при этом программы финансируются федеральным центром, как правило, от 0 до 30-40% (от запланированного), и лишь частично «живыми деньгами». Второй показатель достигался только в «лучшие годы» и для избранных программ (при условии активного лоббирования).

Да и сами программы принимаются отнюдь не только для самых кризисных субъектов Федерации (такая задача не ставится даже формально). Так, до недавнего времени не было такой программы по Дагестану. А внутри субъектов средства программ шли, преимущественно, в более развитые, а отнюдь не кризисные ареалы. Это и понятно, так как при отборе инвестиционных проектов (и на федеральном, и региональном уровнях) предпочтение отдавалось наиболее экономически эффективным.

С определенной степенью условности к РП можно отнести систему трансфертов, федеральных целевых региональных программ, помощь угольным регионам и ЗАТО, финансирование «северного» завоза.

Практически везде речь идет о субсидиях (даже когда формально декларируется возврат получаемых денег). Отдельные территории страны получали налоговые и таможенные льготы. В рамках проводимых мероприятий помощь получают как реально кризисные территории, так и относительно благополучные. Система поддержки собственно кризисных территорий отсутствует. Даже не ставится задача официально выделения собственно кризисных территорий. Естественно, остается огромный простор для принятия субъективных решений.

Еще в 1993 г. в Администрации Президента был создан первый вариант «Региональной стратегии России», сходные документы были разработаны в 1993-1994 гг. в Министерстве по делам национальностей и региональной политики, Министерстве экономики, Государственной Думе, Академии наук. При всех своих отличиях они, суммарно, вполне могли бы стать базой для конкретной региональной политики. Более того, на базе «Региональной стратегии России» в 1994 г, создается Программа развития депрессивных районов, к концу 1995 г. программа развития кризисных регионов уже имелась в Министерстве по делам национальностей и региональной политики.

В «Региональной стратегии России» были сформулированы три главные цели новой РП (благополучие граждан, целостность государства, территориальная справедливость) и основные особенности новой региональной политики (общественный, а не только экономический, подход, рекомендательный, а не директивный, характер, упование на самоорганизацию общества, примат социальных целей над экономическими и т.д.). Это своего рода свод принципов, на которых должны базироваться конкретные мероприятия.

Стратегия регионального развития России вполне могла бы стать базой для разработки конкретных законов и программ в области региональной политик. За два года Стратегия не была реализована, но оказала несомненное воздействие на мышление ряда политиков верхнего

эшелона власти.

Осенью 1994 г. на базе стратегии был выработан уже более «практический» документ — «О Программе помощи депрессивным районам» (в том же Аналитическом управлении) — и он не был реализован. Сначала были надежды «учесть» его в бюджете 1995 г., затем 1996 и т.д. Часть его положений учтена в документе, подготовленном Министерством по делам национальностей и региональной политики (см. ниже).

Немного позднее появились проекты «Основных положений региональной политики в Российской Федерации» и «Основных положений федеральной программы депрессивных и отсталых районов подготовленные Министерством по делам национальностей и региональной политики.

Итак, уже к концу 1995 г. федеральные власти обзавелись целой системой документов по региональной политике. Дело было за малым — их внедрением в жизнь. На это федеральные органы нацеливало и второе послание Президента Федеральному собранию, где была поставлена задача введения в федеральный бюджет 1996 г. таких корректив, которые окажутся необходимыми для постепенной реализации намеченных целей региональной политики, в том числе программы помощи

Уже первые попытки реализации указанной программы натолкнулось на сильное сопротивление различных политических кругов. На стадии обсуждения стало ясно, что конкретизация региональной стратегии и политики окажется в России непростым делом, требующим гонкого знания политических нюансов, в том числе и отношений между федеральными властями и региональными элитами. Документы, подготовленные Министерством по делам национальностей и региональной политики, не были одобрены правительством, а вышедший в 1996 г. уже упоминавшийся Указ Президента как бы подвел черту под списком официальных программ и документов. Идеи развития региональной политики практически были отвергнуты, в том числе и практические шаги по развитию кризисных территорий.

Мониторинг региональных ситуаций и региональных проблем («региональный мониторинг») как информационно-аналитическая база региональной политики России в настоящее время отсутствует. Слабая информационная обеспеченность региональной политики дает возможность широкого использования несистематизированной и конъюнктурно препарированной региональной информации. Наличие хотя бы минимально структурированного регионального мониторинга могло бы заметно поднять престиж региональной политики, усилить объективность, значимость и научную доказательность предлагаемых решений в области государственного регулирования территориального развития. Для региональной политики пока нет и достаточной статистической базы. Госкомстат России собирает детальную статистику по субъектам и значительно менее подробную по городам, но не по административным районам. Таким образом, в Центре нет детальной картины происходящих внутри субъектов Федерации процессов, как и достаточно детальной картины страны в целом. Впрочем, этот недостаток можно легко восполнить, так как в столицах регионов все необходимые данные имеются, и речь идет лишь об их унификации и передаче в Госкомстат. Научная база для разработки российской региональной политики явно недостаточна. В стране нет ни одного научного подразделения, занятого анализом тенденций регионального развития, проблемным районированием, разработкой инструментария региональной политики, критической оценкой отечественного и зарубежного опыта (речь идет о сути, а не о вывесках). В то же время необходимые кадры существуют, но они разбросаны по различным учреждениям ив условиях нехватки средств вынуждены заниматься иными проблемами, которые оплачиваются. Даже небольшая помощь государства могла бы привести к созданию необходимого научного центра (лучше всего в рамках РАН — нужен хотя бы относительно независимый научный центр),

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Зарубежный опыт ведения региональной  политики и перспективы ее  развития

3.1  Региональная политика  в развитых странах

 

В развитых странах ситуация кардинально отлична. Масштабная региональная политика уже много лет существует во всех развитых странах. Преимущественно она направлена на выравнивание пространственных диспропорций в уровне социально-экономического развития, что и официально декларируется государством. Только в ее рамках достижение региональных целей и смягчение указанных диспропорций осознанно ставится государством на первый план, и она является наиболее эффективным, хотя и не единственным инструментом выравнивания.

Региональная политика является такой же «политикой», как внешняя, макроэкономическая, экологическая и т.д., со своей институциональной инфраструктурой и законодательной базой. В ее рамках осуществляется перераспределение между регионами огромных средств (до нескольких процентов валового внутреннего продукта страны). При этом региональная политика осуществляется центральными органами власти, ибо только они могут сопоставить ситуацию в различных регионах/ареалах (и «покрыть» всю страну) и решить, какие из них «заслуживают» помощи и в каких размерах.

Для РФ особый интерес представляет опыт стран Западной Европы (и общая региональная политика Европейского Союза). Для Западной Европы характерны большие, чем в Северной Америке, пространственные диспропорции. Традиционна для Западной Европы и большая «вера» в регулирующие возможности государства (чем для США). И, наконец, у этого региона и РФ много общего в экономической истории. В развитых странах целенаправленное вмешательство государства в процессы регионального развития, т.е. региональная политика, начинается, когда пространственные социально-экономические диспропорции становятся чрезмерными (что рассматривается как неизбежные негативные последствия деятельности рыночных механизмов). Понятие

«чрезмерные» никак не параметризовано и каждой страной определяется самостоятельно, исходя из уровня и истории развития, господствующей идеологии, существования «национальных территорий» и т.д.

Региональная политика развитых стран решает, прежде всего, социальные, а не экономические проблемы (правда, действуя только через экономику). Государство вмешивается в ход регионального развития из соображений социальной справедливости, заботясь о реальном единстве страны. Априори полагается, что государство обязано заботится обо всех гражданах страны (в том числе и живущих в кризисных районах) и что страна не может быть реально едина при слишком заначительных пространственных различиях в уровне развития и качестве жизни населения.