Региональная политика государства

Лишь очень богатые и относительно внутренне однородные страны (как, например, Нидерланды или Дания) могут позволить себе обходится без «выравнивающей» региональной политики социальной направленности (и то периодами), делая упор на помощи наиболее развитым районам — для усиления их конкурентоспособности на мировых рынках.

Региональная политика не может быть реализована без «позитивной дискриминации» кризисных регионов. Им и только им дается от государства дополнительная помощь (в различных видах). И хотя помощь идет от центральных органов власти, все в странах Запада понимают, что в их пользу перераспределяются средства, «изъятые» из более благополучных регионов. Региональная политика, таким образом, предполагает неравенство районов. И сама идея необходимости такого перераспределения средств между регионами не встречает оппозиции на Западе (хотя о его масштабах много спорят): предполагается, что оно является разумной платой за единство страны.

Коренной для региональной политики западных стран вопрос — какая институциональная модель будет избрана. Известны случаи создания своего рода специализированных министерств региональной политики и ее передачи иным институтам государственной власти. При создании отдельного органа для управления региональной политикой он может распределять «собственные» средства или лишь осуществлять контроль за деятельностью других институтов. Западный опыт свидетельствует о предпочтительности наличия отдельного государственного органа, ответственного за региональную политику (как DATAR во Франции).

Западный опыт свидетельствует о предпочтительности использования формальных количественных критериев при выделении кризисных территорий. В большинстве случаев нескольких показателей вполне достаточно: душевой валовой внутренний продукт, уровень безработицы, размеры заработной платы и доходов на душу населения. Правда, определенные возможности для учета качественных характеристик часто намеренно оставляются.

Если до середины 70-х годов в развитых странах в качестве таких объектов выделяли весьма обширные территории (вполне сопоставимые с нашими субъектами Федерации), то позднее идет переход к значительно меньшим по площади ареалам, вплоть до отдельных частей городов. Так, в систему региональной политики Европейского Союза входит программа «URBAN». Она направлена на социальное и экономическое возрождение кризисных городов и пригородов в странах Союза. Переход к ограниченным по площади кризисным территориям связан как с попытками сэкономить государственные средства, так и с реально идущей фрагментацией пространства. Весьма благополучные ареалы возникают в классических кризисных районах (например, в Руре или Уэльсе), очаги кризиса — в традиционно благополучных регионах (например, в центральных частях столиц).

Виды помощи, которые может предоставить государство в рамках региональной политики, весьма немногочисленны. Оно может дать что-то ареалу (дотации, льготные займы, создание инфраструктуры) или не взять что-то у него (налоговые льготы). Искусство региональной политики состоит в том, чтобы, сочетая указанные меры, дать ареалу минимум, но достаточный для его развития.

3.2 Практическое  использование западного опыта

Насколько реально на нынешнем этапе практически использовать опыт западных (т. е. развитых) стран в области региональной политики? Создавая российскую региональную политику, безусловно, невозможно копировать западные аналоги: слишком отлична от стран Запада наша страна и ситуация, в которой она находится.

Так, для поведения равномасштабной с Западом региональной политики у РФ просто нет средств. Бюджет только «Структурных Фондов» ЕС, практически целиком идущий на финансирование РП, за период с 1994 по 1999 гг. составил почти 25 млрд долл./год (что больше федерального бюджета РФ). Но знать зарубежный опыт необходимо, И в России придется решать ряд основополагающих для региональной политики вопросов, и при этом учесть западный опыт (и позитивный, и негативный) просто необходимо.

На первом этапе предстоит оценить, насколько пригодна для наших условий сама идеология региональной политики Запада: ответственности государства (в липе центральных органов власти) за все население и территорию страны, невозможности нормального функционирования страны со значительными пространственными социально-экономическими диспропорциями. Если же принимаем западную модель социально ориентированной региональной политики, то надо одновременно понимать ее экономическую «убыточность» (во всяком случае, ь краткосрочном и среднесрочном плане).

Понятны все различия между Россией и развитыми странами. Что же может свидетельствовать в пользу использования опыта последних (в области региональной политики)?

Экономическая история и трансформация территориальной структуры России (и даже СССР) и развитых стран имеют много общего. Были и существуют районные аналоги и сходные проблемы регионального развития. Не следует переоценивать уникальность России.

За более чем 60 лет своего «официального» существования в странах Запада региональная политика накопила огромный позитивный и негативный опыт реализации в различных экономико-финансовых, исторических и политических условиях. Следует помнить и о том, что региональная политика появилась как часть ответа государства на мировой экономический кризис 1929-1932 гг., который по своим масштабам вполне сопоставим с российским 90-х (и имел много общего в своей географии). Используя весь накопленный на Западе опыт (а не только современный), можно многое почерпнуть для современной российской региональной политики.

В настоящее время западная региональная политика внедряется почти во всех экс-социалистических странах (в тех из них, кто претендует на вхождение в Европейский Союз). Уже полученный при этом опыт представляет интерес и для России, ибо показывает возможность реализации западной модели региональной политики в переходный период.

Научная база региональной политики находится на несравненно более высоком уровне, нежели в России (что и понятно, учитывая «государственный заказ» и щедрое финансирование). Свидетельство этого — поток публикаций (монографий, сборников, статей), многочисленные конференции, интернетовские сайты. Широко развиты и прикладные исследования. Суммарно можно говорить о развитой научно-аналитической базе региональной политики.

Анализ истории развития и современного состояния западной региональной политики позволяет сделать ряд выводов, имеющих практическое значение и для России (при «построении» собственной). Основной — о возможности развития региональной политики только в условиях достижения в обществе консенсуса о ее необходимости. Последний аргументируется соображениями социальной справедливости и сохранения единства страны (не только и не столько политического). Региональная политика воспринимается населением и политической элитой как деятельность» усиливающая «равенство», пусть даже и в ущерб «эффективности».

В рамках общегосударственной региональной политики (в том числе и реализуемой в федеративных государствах) Центр имеет право напрямую регулировать развитие избранных территориальных единиц. Последние, кстати, не всегда есть административно-территориальные единицы того или иного ранга. Региональная политика не должна следовать «сверху — вниз» по всем «этажам» государственного устройства. Выделяемые в ее рамках территориальные единицы должны обладать определенной экстерриториальностью. В послевоенной Великобритании новые города, на первой фазе — ускоренного развития, вообще выводили, в значительной мере, из юрисдикции даже местных властей. Территориальные структуры общества и экономики очень инерционны, перемены в них требуют десятилетий. Естественно, что именно этими временными масштабами оперирует и региональная политика. Некоторые ареалы находятся в сфере ее действия еще с 30-х годов. Программы регионального развития принимаются как минимум на 5 лет. Попытки прекратить предоставление помощи сразу после улучшения социально-экономических показателей приводили лишь к «рецидиву» кризиса.

Региональная политика начиналась как сравнительно небольшая по финансовым и территориальным масштабам деятельность, обладавшая несложной институциональной и законодательной инфраструктурой, простым механизмом реализации. Ее история — это взаимосвязанный рост и усложнение «аппарата» и механизмов реализации, законодательной базы, финансовых масштабов. Территориальные масштабы официально выделяемых кризисных ареалов увеличивались до середины — конца 70-х годов, а позднее стали сокращаться (в некоторых странах весьма значительно), Это стало отражением идущей фрагментации пространства, возрождения кризисных в прошлом территорий (в том числе и благодаря региональной политике).

Для стимулирования развития кризисных территорий более эффективно предоставление им определенных льгот. Ограничения на развитие наиболее благополучных территорий (и развитие за этот счет кризисных) возможны лишь при условии устойчивого роста экономики. Эффективность ограничительных мер падает по мере интернационализации экономики.

Выделение официальных проблемных ареалов, определение ставок помощи и т.п. «процедуры» региональной политики в значительной мере формализованы (в результате процесса ее развития). Это позволяет сократить воздействие субъективных факторов, обеспечивает прозрачность принимаемых решений и распределения средств.

Цели региональной политики могут быть достигнуты за счет предоставления льгот потенциальным инвесторам и за счет улучшения инвестиционного климата в избранных ареалах (прежде всего в результате развития инфраструктуры и «подготовки кадров»). Наиболее результативно сочетание этих двух подходов, обеспечивающее, кстати, и привлечение инвесторов извне, и развитие местного бизнеса. В рамках Европейского Союза национальная региональная политика больше следует по первому пути, единая региональная политика — по второму. Быть может, именно так можно развести в РФ региональную политику Центра и субъектов.

Успехи в области региональной политики возможны лишь на солидной научно-аналитической базе. Попытки обойтись без нее обречены на провал. Именно с создания такой базы и следует начинать создание «нормальной» региональной политики. Но это возможно лишь на базе адекватного статистико-информационного обеспечения. Видимо, с создания информационной системы для нужд региональной политики и следует «стартовать».

3.3 Политические факторы  в региональной политике

Особенности текущего периода во многом определяют и судьбу региональной политики в РФ. В условиях бюджетного (и экономического) кризиса государство сильно ограничено в своих средствах. Понятно, что и масштабы российской региональной политики будут весьма ограниченными. Но тем важнее навести порядок в нынешней системе, когда средства используются «не там» и «не на то»,

Для России характерна и политическая неустойчивость (в том числе институциональная). Не закончен процесс государственного строительства, в том числе не отлажены механизмы взаимодействия всех трех уровней власти. Сам термин «асимметричная федерация» свидетельствует о незавершенности процесса формирования государства. Плохо координируется как деятельность различных ветвей власти (исполнительной и законодательной), так и деятельность внутри их. Так, Администрация Президента и Правительство частично дублируют друг друга, нет отлаженного взаимодействия между министерствами, между обеими палатами парламента. Эти общие недостатки проявляются и при «переходе» к решению региональных проблем. Так, по проблемам федерализма и региональной политики есть комитеты в обеих палатах парламента. Но они практически ничего не знают о деятельности и планах друг друга.

Неустойчивость в элите (и обществе) ведет к быстрой смете и «кругообороту» политиков. Выборы меняют персонажи, но не «правящую» идеологию (последняя просто практически отсутствует). Региональная политика не может опереться ни на определенную партию, ни на постоянный «контингент». Даже на Западе цикл жизни политика меньше, чем срок решения большинства региональных проблем. Этот разрыв в России еще больше. Как результат, в региональной политике появляются элементы популизма, ориентация на нужды определенных трупп па ионов (а не на общефедеральные цели), не решаются стратегические задачи.

Субъективизм в области государственного регулирования регионального развития был особенно силен в РФ в первой половине 90-х годов. Именно в этот период было принято несколько десятков решений (в основном по предоставлению тех или иных льгот) в результате прямого лоббирования. Но и позднее он (субъективизм) полностью не исчез. Хороший пример — федеральные целевые программы развития определенных территорий (их масштабы — от Сибири и Дальнего Востока до отдельных городов). Принятие большинства из них стало возможным в результате давления на федеральные власти со стороны региональных. В результате многие программы были приняты для не самых кризисных территорий, а более проблемные соседи остались без них (так, Северная Осетия имела такую программу, а Дагестан, как уже отмечалось, лишь совсем недавно «обрел» таковую). Подобная субъективность легко прослеживается и при анализе различий в уровне финансирования программ. Существенные различия наблюдались даже в уровне выполнения Центров своих обязательств по трансфертам, хотя формально их размер был заранее определен по формуле.

3.4 Перспективы региональной  политики

Несмотря на все сложности, Россия уже не может больше обходиться без региональной политики, и, прежде всего, направленной на выравнивание пространственных социально-экономических диспропорций. В ее отсутствии можно ожидать дальнейшей дезинтеграции страны. Понятно, что сохранение единства страны не может не находиться в числе приоритетов любого государства. Признавая это, уже не имеет смысла обсуждать вопрос, есть ли у России деньги для региональной политики (тем более, что реально они уже ежегодно тратятся). Другой вопрос, сколько может выделить на нее бюджет и как более эффективно потратить средства.

При становлении региональной политики страна может пойти по двум путям. Первый — модернизация уже существующих механизмов.

Можно начадить более строгий контроль за расходованием средств, модернизировать систему региональных программ, реанимировать контроль за размещением производительных сил и т. д. Но эта система базируется на вере в неограниченные возможности государства и неминуемо плохо впишется в систему рыночных отношений. Но она привычнее для существующих институтов и управленцев, т. е. более реальна именно ее реализация. Второй — пойти по «западному» пути. Потребуются коренные перемены в идеологии и практике региональной политики. Упор будет сделан на косвенных методах регулирования ja счет предоставления льгот и улучшения инвестиционного климата избранных кризисных территорий. Второй путь легко вписывается в рыночную экономику и играет роль ее политико-социального компенсатора. В этом случае региональная политика решает региональные проблемы (как прошлого, так и порожденные рынком), учитывает и стратегические проблемы развития.