Региональные проблемы несбалансированности бюджетной системы в РФ

     Главное же состоит в том, что помощь из центра не носит целевого характера, не стимулирует региональные органы управления совершенствовать свою собственную  деятельность и полнее использовать внутренние возможности хозяйства  соответствующих территорий, более  того - поощряет иждивенчество.  

     В итоге взаимоотношения федерального бюджета с регионами зашли  в тупик. Количество регионов-доноров  систематически сокращается. Причем эти  регионы справедливо возмущены  тем, что не имеют никаких преимуществ  по сравнению с иждивенцами. Получается, что регионы, которые слабо работают над программами лучшего использования  имеющихся у них ресурсов или  более того проводят политику торможения реформ, могут жить не хуже других за счет перераспределения средств  от более успешно и творчески  работающих регионов.  

     Не  случайно с недавних пор идет процесс  консолидации субъектов-доноров с  целью проведения согласованных  действий по отношению к федеральному центру и к регионам-иждивенцам. Тем самым зреют новые конфликты, угрожающие целостности российской государственности и усиливающие  процессы неуправляемости в стране.

     Межбюджетные  отношения в России основаны на следующих  принципах:⁶

     распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной  системы РФ;

• разграничения (закрепления) на постоянной основе доходов по
• уровням бюджетной системы РФ;
• равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
• выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
• равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации.

     В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов  РФ, а из бюджетов субъектов РФ —  в местные бюджеты. Используется единая методика расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных  услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а  также единый порядок уплаты федеральных  и региональных налогов. 

     Целями  организации системы межбюджетных отношений могут быть:

• выравнивание бюджетной обеспеченности,
• стимулирование роста налогового потенциала,
• финансовое управление территориальным развитием,
• снижение рисков недофинансирования ключевых бюджетных услуг на местном уровне.

     В 2001 году правительством утверждена концепция  реформы межбюджетных отношений  — Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года. Согласно концепции,и муниципалитеты должны стать более самостоятельными: получить ограниченную самостоятельность в налоговой политике, в управлении расходами своих бюджетов, реализовывать закрепленные за ними расходные полномочия за счет собственных доходов.⁷ 

     В основу реформы положен принцип  разграничения полномочий между  разными уровнями власти. За регионами  и муниципалитетами закреплялся  ограниченный круг обязательств (мандатов), исключены обязательства, не подкрепленные  источниками финансирования. Также  расширялись налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления. Таким образом, сделана  попытка поставить их доходы в  прямую зависимость от успешности развития «налогооблагаемой базы» территории (местной экономики): успешности привлечения  инвесторов, стимулирования предпринимательской  активности и роста малого бизнеса. 

     Впервые в соответствии с новыми принципами бюджет был сформирован в 2005 году. 

     В 2005 году принят закон «О внесении изменений  в отдельные законодательные  акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий», он ввел институт так называемых добровольных полномочий, которые субъекты могут  вводить в одностороннем порядке  даже при отсутствии источников финансирования. 

     В 2006 году принята Концепция повышения  эффективности межбюджетных отношений  и качества управления государственными и муниципальными финансами в  РФ. 

     Выстроенная модель федеральных отношений оказалась  недостаточно эффективной для решения  местных задач социального и  экономического развития. В 2007 году утверждена методика оценки «эффективности работы региональных властей», расходования региональных бюджетов — перечень из 43 параметров, по которым должна оцениваться работа губернаторов за истекший год и их планы на три  будущих года. То есть сделана попытка повысить эффективность работы губернаторов не за счет усиления их подотчетности избирателям, а путем введения бюрократических механизмов контроля. 

     2.3       Процесс укрупнения  регионов. 

     К позитивным итогам преобразований в  федеративных отношениях, осуществляемых в последние годы, следует отнести  начавшийся процесс совершенствования  федеративной административно-территориальной  структуры государства. В последнее  время все чаще говорят о необходимости  изменения административно-территориального деления России. При этом имеется  в виду не просто изменение численности  автономных республик и округов, краев и областей, а формирование новой структуры Российской Федерации. Чаще всего авторы подобных предложений  используют три основных аргумента.  

     Во-первых – это сложность самой федеративной структуры России. Здесь существует несколько типов субъектов Федерации, имеются так называемые «сложносоставные субъекты», когда, например, в составе  Красноярского края имеются два  других субъекта Федерации (Эвенкийский  и Таймырский автономные округа), статус субъектов Федерации имеют Москва и Санкт-Петербург и т.д. При  этом российские регионы исключительно  сильно отличаются по своим масштабам, по обеспеченности ресурсами, экономическому потенциалу.  

     Во-вторых, само количество субъектов Федерации чрезвычайно велико, в мире нет подобного аналога федеративного государства. Очевидно, что в условиях достаточно централизованной системы управления экономикой и социальной сферой в России, это сказывается на качестве государственного управления (естественно, не в лучшую сторону). Большое число субъектов Федерации усложняет вопрос государственного регулирования территориального развития, согласования интересов регионов, распределения федеральных ресурсов для поддержки депрессивных и отсталых территорий и т.д.  

     И, наконец, существует очень сложная  проблема асимметричности российского  федерализма, в том числе –  политического и экономического «неравенства» ее субъектов. 

     Существует  точка зрения, что при укрупнении субъектов РФ эти проблемы могут  быть решены. Однако здесь не все  так просто. Ведь вопрос не только в  том, что субъекты Федерации неравнозначны  с точки зрения своих масштабов, что их слишком много, что одни регионы построены по национальному  признаку, а другие – нет. Суть проблемы в «практической экономике федерализма», связанной, в том числе и с  остающимися проблемами в области  межбюджетных и рентных отношений, прав на владение и использование  природными ресурсами, использования  «фактора пространства» как особой экономической ценности. По этим вопросам и возникают основные коллизии. Субъектам  Федерации, таким как Красноярский край, Тюменская область, часто трудно договориться о разграничении полномочий по вопросам финансовых ресурсов для  региональной политики, распределения  налогов с другими субъектами, которые находятся на их территории, но являются практически автономными в принятии решений по вопросам финансово-экономической политики. 

     Объединение субъектов Федерации на основе договорных рамок, прописанных федеральным  законом, предусматривающим формы  и процедуры изменения границ субъектов Федерации и проведения соответствующих референдумов. Начало этому процессу уже положено в  декабре 2003 г., когда произошло объединение  Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Значение этого  факта трудно переоценить, поскольку  он показал первый пример объединения, а не разъединения российских регионов. На очереди объединение Иркутской  области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Читинской области  и Агинского Бурятского автономного  округа. Полагаем, что будет также  инициировано объединение Хабаровского края и Еврейской автономной области, Камчатской области и Корякского автономного округа.⁸ 

     Подобное  «естественное» укрупнение регионов формально  может сгладить чрезмерную межрегиональную  дифференциацию, поскольку депрессивные и отсталые автономные округа будут  входить в состав более благополучных  регионов. Однако при этом проблема переходит в другую плоскость, когда  ответственность за поддержку таких  территорий будет в основном перенесена с федерального уровня на уровень  соответствующего субъекта Федерации (например – Пермской области). Поэтому  на переходный период (не менее 5 лет) целесообразно  сохранить систему целевой федеральной  поддержки таких депрессивных ареалов  внутри объединенных субъектов Федерации, иначе интеграционные процессы будут входить в противоречие с простой логикой экономической целесообразности. Федеральный Центр должен стимулировать такие объединительные процессы не просто политическими декларациями, но и специальными целевыми фондами, что может быть своеобразной «премией» за совершенствование федеративной структуры государства. 

     Конечно, очень сложной представляется ситуация с такими округами, как Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий, которые являются существенно более «богатыми», чем остальная часть их «материнской территории» – Тюменской области. В настоящее время достигнут определенный баланс интересов этих трех субъектов, в том числе и в части межбюджетных отношений и нарушать этот баланс инициированием объединительного процесса было бы неразумным. Другое дело, если до этого произойдет инкорпорация Таймырского (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийского автономных округов в состав Красноярского края. Тогда остался бы единственный прецедент функционирования «матрешечных» субъектов Федерации в России (кроме субъектного статуса Москвы и Санкт-Петербурга, но это особый случай столичных городов) и для ликвидации такого прецедента было бы более обосновано объединение Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого округов и Тюменской области (или, наоборот, их выход из состава Тюменской области).  

     Наиболее  значимыми проблемами бюджетной  системы РФ являются:

     - проблема несоответствия доходов  региональных и местных бюджетов  расходным обязательствам региональных  и местных органов власти; 

     - проблема рентных отношений –  проблема государственной поддержки  регионов, богатых природными ресурсами,  а также проблема исключения регионов и их населения из участия в процессе совместного владения государственным фондом недр; 

     - проблема укрупнения регионов, решение  которой может сгладить чрезмерную  межрегиональную дифференциацию. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Глава 3. Пути решения региональных проблем бюджетной системы РФ. 

     Для наведения элементарного порядка  в финансовых взаимоотношениях центра и регионов Торгово-промышленная палата Российской Федерации считает необходимым:  

     1) Установить более четко круг  расходов, финансируемых из федерального, республиканских и региональных, а также муниципальных бюджетов.  

     2) Определить единые для всех  регионов доли перечислений в  федеральный бюджет от налоговых  поступлений.  

     3) Осуществлять финансовую поддержку  регионов только в форме прямых  трансфертов на определенные  цели за счет формируемого  в рамках федерального бюджета  Фонда поддержки регионов. Отладить  строгую и объективную систему  рассмотрения заявок регионов  на получение средств. Для выявления  нуждающихся регионов использовать  систему сравнительного социально-экономического  анализа и достаточно широкий  круг социально-экономических индикаторов,  отражающих меру неблагополучия  в каждом из них.  

     Выделять  трансферты дифференцированно и  не просто исходя из нуждаемости, а  под программы лучшего использования  внутренних возможностей регионов в  интересах их самостоятельного развития и при условии последующего снижения дотаций, а также проведения политики рыночных реформ.

     4) Обеспечивать определенные финансовые  преимущества для регионов-доноров,  за счет которых живут регионы,  получающие федеральную помощь.