Функции органов регулирования.
Существует несколько
причин экономического регулирования.
- обеспечение баланса
интересов потребителей (доступные
цены) и регулируемые предприятий
(финансовые результаты, привлекательные
для кредиторов и новых инвесторов)
- определение структуры
тарифов на основе принципов
справедливого и эффективного
отнесения издержек на тарифы
для различных типов потребителей
- стимулирование предприятий
к сокращению издержек и излишней
занятости, улучшению качества
облуживания, повышению эффективности
инвестиций и т.д.
- создание условий для
развития конкуренции (например,
обеспечение открытого равного
доступа конкурентов к информационным
сетям)
Органы регулирования
выполняют ряд функции, которые
определены Федеральным законом. Во-первых,
они формируют и ведут реестр
субъектов естественных монополий,
в отношении которых осуществляется
государственное регулирование. Во-вторых,
определяют методы регулирования ( в
соответствии с Федеральным законом),
применительно к конкретному
субъекту естественной монополии. В-третьих,
контролируют в пределах своей компетенции
соблюдение требований Федерального закона,
и вносят в установленном порядке
предложения по совершенствованию
законодательства по естественным монополиям.
Полномочия органов регулирования
Органы регулирования
естественных монополий вправе:
принимать обязательные для
субъеков естественных монополии решения
о введении, об изменении, или о
прекращении регулирования, и о
применении методов регулирования.
направлять субъектам
естественных монополий обязательные
для исполнения предписания о
прекращении нарушений Федерального
закона, в том числе об устранении
их последствий.
принимать решения о включении
в реестр субъектов естественных
монополий либо об исключении из него.
принимать решения о наложении
штрафа на субъект естественной монополии.
5. Перспективы
развития естественных монополий.
Необходимо отметить, что
только часть видов хозяйственной
деятельности, осуществляемые в таких
отраслях, как газовая промышленность,
электроэнергетика, железнодорожный
транспорт и связь, в действительности
относится к естественной монополии
и должна подвергаться государственному
регулированию. Другие виды хозяйственной
деятельности потенциально могут эффективно
функционировать в условиях конкуренции,
но создание конкурентной среды предполагает
необходимость проведения адекватных
структурных изменений. Например, производство
как в электроэнергетике, так
и в газовой промышленности в
отличие от транспортировки и
распределения ресурсов объективно
не является естественной монополией.
Такие отрасли связи, как междугородняя
и международная телефонная связь
также не должны рассматриваться
как естественные монополии, но пока
во многих случаях местные телефонные
сети при их нынешнем технологическом
уровне в России должны быть причислены
к естественным монополиям и подвергаться
регулированию. На железнодорожном
транспорте конкуренция с другими
видами транспорта либо уже существует,
либо ее появление возможно при выполнении
ряда условий. Теоретически можно рассматривать
варианты возникновения внутренней
конкуренции между отдельными предприятиями
железнодорожного транспорта. В идеале
структурные изменения в этих
отраслях, позволяющие максимально
задействовать конкурентные силы рынка
приведут к ограничению сферы
государственного регулирования. Однако
правильное проведение реконструирования
не только ограничит сферу регулирования,
но также повысит его эффективность
посредством четкого разделения
регулируемых и нерегулируемых видов
хозяйственной деятельности. Если же
такие виды деятельности не разделены
и осуществляются в рамках одного
предприятия, задача установления разрешенного
уровня цен, стоящая перед регулирующими
органами, усложняется ввиду невозможности
точно рассчитать издержки, которые
должны быть отнесены на регулируемые
виды деятельности. Нередко встречаются
случаи перенесения затрат с нерегулируемых
на регулируемые виды деятельности, что,
с одной стороны, дает возможность
предприятиям “обоснованно” завышать
цены, а с другой - применять
заниженные цены на нерегулируемых рынках,
позволяющие устранять конкурентов
или неоправданно увеличивать долю
продаж на рынке.
В электроэнергетике, газовой
промышленности, отраслях связи и
на железнодорожном транспорте необходимо
осуществить ряд преобразований,
которые будут способствовать решению
вышеописанных проблем:
- регулируемые и нерегулируемые
виды деятельности должны быть
отделены друг от друга настолько,
насколько это возможно в существующих
экономических, социальных и политических
условиях. Разделение бухгалтерских
счетов и балансов является
минимальным требованием, но лучшим
решением проблемы может стать
создание самостоятельных предприятий
по каждому виду деятельности,
которые бы действовали на
основе открытой контрактной
системы. В первую очередь нужно
отделить производственные функции
от транспортных и разделительных.
Следует выделить вспомогательные
виды деятельности (ремонт,
строительство, машиностроение и т.д.),
которые хотя обычно и имеют специализированную
направленность, но могут осуществляться
на конкурентных принципах. Таким же образом
необходимо преобразовать предприятия
социальной инфраструктуры.
- регулируемые виды деятельности
должны характеризоваться открытостью
информации для органов регулирования,
что позволит устанавливать цены
(тарифы) на уровне, достаточно высоком
для обеспечения нормальной рентабельности
и соответственно привлечь новые
инвестиции.
- потенциально конкурентные
сегменты отраслей должны быть
выделены и реорганизованы в
целях формирования реальной
конкурентной среды. Так, в
электроэнергетике должны быть
образованны независимые диверсифицированные
компании, которые могли бы напрямую
конкурировать на оптовом рынке.
В области международной телефонной
связи уже в настоящее время
наблюдается подобные позитивные
сдвиги. В перспективе и в газовой
промышленности можно сформировать
конкурентную среду.
- конкуренция может развиваться
в указанных выше сферах только
в том случае, если регулирующими
органами создаются соответствующие
условия. Так, производителям
электроэнергии и природного
газа необходим открытый, носящий
не дискриминационный характер
доступ к транспортным системам,
а международным и междугородним
операторам- открытый и равный
доступ к сетям общего пользования.
Задачей органов регулирования
является обеспечение такого
свободного доступа для всех
потенциальных участников рынка.
Процедуры лицензирования, определяющие
барьеры для входа на соответствующие
рынки, также должны быть открытыми
и не дискриминационными.
- должен быть реконструирован
механизм корпоративно-акционерного
управления компаниями, работающими
в сферах естественной монополии.
В настоящее время федеральное
правительство владеет контрольными
пакетами акций, но зачастую
его роль как собственника
является номинальной, и администрация
осуществляет управление предприятиями
без учета интересов собственника.
В рыночных экономиках держатели
акций или их представители,
совет директоров оказывают решающее
влияние на выработку стратегии
развития предприятия. Такой механизм
позволяет регулирующим органам
участвовать в процессе нормы
прибыли на вложенный капитал).
Низкий уровень корпоративно-акционерного
управления уменьшает возможность
органов регулирования влиять
на поведение предприятий. Эффективное
корпоративно-акционерное принятия
решений через определение разрешенного
уровня цен (или управление
предполагает, что собственники
предприятий обладают большой
заинтересованностью в ориентации
управления компании на максимизацию
доходности и величины акционерного
капитала при существующих условиях
регулирования. Конечно, приватизация
оказывает определенное влияние
на корпоративно-акционерное управление.
Однако после полной приватизации,
так и до ее поведения корпоративно-акционерное
управление может стать более
эффективным лишь при условии
привлечения стратегических инвестором
посредством продажи или передачи
в управление больших пакетов
акций тем лицам или организациям,
которые будут заинтересованы
в жестком контроле за работой
менеджеров. Использование заемного
капитала также может привести
к росту эффективности корпоративно-акционерного
управления, так кредиторы будут
заинтересованы в финансовом
оздоровлении предприятия.
- инвестиционный процесс
необходимо привести в соответствие
с требованиями рыночной экономики.
Почти во всех отраслях естественных
монополии финансирование инвестиций
производится преимущественно за
счет роста тарифов. В настоящее
время отраслевые инвестиционные
и стабилизационные фонды не
являются эффективным средством
финансирования инвестиций и
зачастую используются нерационально.
Тарифное финансирование инвестиций
должно быть резко сокращено,
и компании должны стимулироваться
или даже принуждаться к использованию
заемного и акционерного капитала.
- во всех отраслях естественной
монополии необходимо дальнейшее
совершенствование механизма ценообразования.
В газовой промышленности цены
должны быть дифференцированы
с учетом стоимости доставки
природного газа в различные
регионы. Следует также дифференцировать
по регионам железнодорожные
тарифы, прекратив централизованное
перераспределение доходов между
железными дорогами. Перекрестное
субсидирование льготных пользователей
за счет предприятий, применяемое
во всех отраслях естественных
монополий, должно быть прекращено.
Субсидии, которые будут признаны
необходимыми (например, для малообеспеченных
слоев населения), должны представляться
из федерального или местных
бюджетов, а не за счет других
потребителей соответствующих ресурсов
и услуг.
- нужно ликвидировать
холдинговые компании, нацеленные
на осуществление административного
контроля на федеральном уровне
и централизованное перераспределение
доходов и прибылей предприятий.
Для этого потребуется дальнейшее
развитие соответствующих правовых
и институциональных условий,
а также систем регулирования.
- во всех отраслях естественных
монополий следует сократить
издержки и повысить эффективность
хозяйствования, для чего сформировать
стимулы к сокращению излишней
занятости, а также к ликвидации
малоэффективных производств.
ГЛАВА II.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ЕСТЕСТВЕННЫХ
МОНОПОЛИИ ЗА РУБЕЖОМ.
Эффективой организацией современной
экоомики, справедливо это или нет, признается
конкурентный рынок. Однако из-за несовершенства
информации, существования внешних эффектов,
так называемых обещественных благ и ряда
других факторов совершенная конкуренция
не является естественным состоянием
рынков. Более того, функционирование
ряда рынков на конкурентной основе невозможно
или неэффективно, то есть для них становится
естественной высокая степень монополизации.
Разумеется, что изменение технологии
может ослабить или подорвать естественную
монополию. Так, активное развитие беспроводной,
спутниковой связи ликвидирует монополию
на проволочную связь, особенно междугородную.
Существование естественной монополии
делает технически эффективным одного
единственного производителя. Опыт, однако
показывает, что злоупотребление с его
стороны монопольным положением в форме
завышения издержек и/или вздувание прибыли
нередко сводит на нет более высокую техническую
эффективность. Причем, это злоупотребление
часто достаточно трудно распознать извне
в силу тог, что реальная эффективность
деятельности единственного производителя
известна лишь ему самому, иными словами,
к естественной монополии добавляется
монополия информации. Из-за особой социально-экономической
значимости этих отраслей и высокой вероятности
злоупотребления в них монопольным положением
именно они были первоочередными объектами
национализации. Причем в ряде стран (Великобритании,
Франции и др.) предприятия одной отрасли
(железные дороги, телефон, газ и т.д.)объединялись
в единые отраслевые государственные
корпорации. В регулировании их со стороны
правительства нередко преобладали неформальные
процедуры.
1. конкуренция
за монопольный рынок
Конкуренция за монопольный
рынок организуется в форме
конкурса (аукциона). Его победитель
приобретает исключительное право
производства в масштабах страны
или на локальном рынке. Эффективную
конкуренцию за вход на монопольный
рынок можно организовать далеко
не на всяком монопольном рынке.
В частности ее ограничивают
высокий размер и невозвратный
характер издержек по участию
в конкурсе, которые поэтому полностью
или частично следует компенсировать
государству. Конкуренция за рынок
отраслей естественных монополии существует
в 37 странах1. Во Франции эта практика насчитывает
более чем столетнюю историю. Еще в 1882
году в Париже был заключен контракт с
братьями Перрье, которые обязались поставлять
воду в этот город в течении 15 лет. Сейчас
около 70% населения снабжается водой частными
фирмами2.
Победитель конкурса получает
возможность осуществлять деятельность
на правах аренды или концессии. Более
распространена аренда, при которой
активы (сеть и т.д.) либо принадлежат
государству, либо создаются за его
счет, а содержатся и управляются
частной компанией. При концессии
частная фирма осуществляет инвестиции
в развитие и поддержание сети
из собственных ( или заемных, что
в данном случае неважно) средств. Контракты
заключаются на различные сроки,
которые, как правило тем продолжительнее,
чем больше средств компания вкладывает
в производство. Обычно срок действия
концессии достаточен для полной
окупаемости вложений, после чего
система может быть выкуплена
государством. Концессии типичны
для организации водоснабжения,
железнодорожных перевозок, телефонной
связи. В принципе конкуренция за
концессию должна быть меньше, чем
за аренду, ибо здесь участие в
конкурсе обуславливается наличием
у участника собственного капитала
или доступа к кредиту. Повторные
конкурсы обычно не ведут к замене
арендаторов. Так, во Франции контракты
на водоснабжение постоянно возобновляются
с одними и теми же компаниями. Это
и неудивительно, поскольку они
имеют существенные преимущества в
конкуренции за рынки (более полную
информацию, сложившуюся репутацию,
“подход” к организующим конкурс
лицам и т.д.).
Передача производства в
концессию или аренду не означает
того, что функция государства
сводится здесь только к соблюдению
противной стороной условий договора.
Не обойтись здесь и без определенного
вмешательства регулирующего органа
в случае непредвиденных или неучтенных
в контракте обстоятельств. Нередко
степень естественной монополизации
производства переоценивается со всеми
вытекающими отсюда последствиями.
В вертикально интегрированной
компании черты естественной монополии
присущи только одному из сосредоточенных
в ее рамках производств. Так, ею являются
эксплуатируемые компаниями железнодорожные
пути, но не подвижной состав; каналы
телефонной проволочной связи, но не
передающие устройства; трубопроводы,
но не компрессорное оборудование.
Конкуренция невозможна в первых,
но не во вторых видах деятельности.
Однако для организации эффективной
конкуренции в железнодорожных
перевозках, телефонной связи, водоснабжения
и т.п. необходим доступ к сетям
, владельцы которых сами предоставляют
эти услуги и противятся конкуренции.
Неудивительно, что конкуренция
здесь явление редкое. Компании-владельцы
сетей способны отвадить соперников,
оказывая в доступе к сетям
или запрашивая за это столь высокую
цену, что потенциальные конкуренты
будут вынуждены отказаться от своих
намерений. Одним из решений может
стать принудительное организационное
разделение сетевого обслуживания и
поставки конечных продуктов - путем
полного выделения из компании или
раздельного ведения счетов. Ведь
не представленный на рынке конечных
продуктов владелец сети уже не заинтересован
отваживать ее пользователей. Так, собственно,
говоря, часто и делается, особенно
при приватизации. В ряде стран
единый электроэнергетический комплекс
был раздроблен по функциональному
признаку на локальные компании-распределители
энергии, производящие компании и национальную
энергосистему. Нечто подобное осуществляется
в отношении железных дорог -
поддержание путевого хозяйства
отделяется от организации перевозок,
которая передается на конкурсной основе
на срок, который зависит от окупаемости
подвижного состава. Но дезинтеграция
не всегда может быть лучшим решением.
Альтернатива дезинтеграции компании
- контроль над платой, взимаемой
ею за доступ к сети. Обычно считается,
что здесь, в отличие от других
отраслей, компания не должна исходить
из предельных издержек последней единицы
продукции, поскольку из-за значительных
постоянных расходов и наличия экономии
на масштабах предельные издержки снижаются.
Обычным поэтому является парирование
платы за доступ к сети в зависимости от
спроса, проще говоря, ее повышение в пиковые
периоды. Большая часть американских регулирующих
органов санкционирует такие действия,
аналогичная практика предусматривается
и для британской газовой промышленности.
Дезинтеграция вертикально интегрированных
коммунальных компаний, и контроль над
платой за использование принадлежащих
им сетей способствует конкуренции в производствах,
примыкающих к естественным монополиям.
Регулирование деятельности компаний
непосредственно на рынках естественно-монопольных
отраслей происходит в соответствии с
двумя различающимися моделями. В основе
одной из них регулирование нормы прибыли,
другой - регулирование тарифов.