Регулирование естественных монополий.Текстильная и лёгкая промышленность

     При таком регулировании цена продукции  или тариф на услуги складывается из денежной суммы на покрытие издержек производства и нормальной прибыли на вложенный капитал. Так, например, в США даже законодательно установлено, что уровень дохода американского железно-дорожного перевозчика должен покрывать текущие расходы, включая амортизацию, и обеспечивать ему разумную прибыль.

     Здесь возникают несколько проблем.

     Первая  из них связана с эффектом Аверча-Джонсона, в соответствии с которым установление верхней границы рентабельности приводит к избыточному накоплению и использованию капитала.

     Проблему  иллюстрирует рис. 3. 

      P_С – цена, соответствующая предельным издержкам (MC);

     P_M – цена монополиста, максимизирующего прибыль;

     P_L – цена, соответствующая средним издержкам (ATC);

      AC₁ и AC₂ – кривые завышенных средних издержек монополиста с целью ухода из-под государственного регулирования

      Рис. 3. Регулирование цен естественной монополии через норму прибыли в развитой рыночной и переходной экономике.

     Регулирующая  для естественной монополии цена определяется средней нормой бухгалтерской прибыли. При P_L = AC > MC естественный монополист получает нулевую экономическую, или среднюю на капитал бухгалтерскую прибыль. Однако в переходной экономике РФ он может завысить издержки производства, переместив кривую средних издержек в положение AC₁ (или AC₂) и формально получать среднюю (или даже отрицательную) бухгалтерскую прибыль при монопольно высокой цене R_M.  

     Пусть регулирующими органами цена продукции  естественной монополии задаётся на уровне средних экономических издержек P_L = AC > MC. При этом монополист получает нулевую экономическую, или среднюю на капитал бухгалтерскую прибыль. Однако, как было сказано выше, даже в развитой рыночной экономике, а тем более в переходной экономике РФ, он может завысить издержки производства, переместив кривую средних издержек в положение AC₁ или AC₂, и формально получать среднюю или даже отрицательную бухгалтерскую прибыль при монопольно высокой цене.

     Таким образом, регулирование естественных монополий посредством установления нормы прибыли на вложенный капитал корпорации будет являться стимулом для поиска «законных» путей получения «справедливой» прибыли путём максимизации капитальных затрат. Кроме того, тот же результат может быть получен монополистом через списание на текущие затраты избыточного вознаграждения управленческого персонала, избыточных накладных расходов и т.д.

     Другая  проблема данного способа регулирования  сопряжена с используемой методологией учёта, с проблемой измерения стоимости капитала. Ведь даже в мировой практике остался неразрешённым вопрос, по какой стоимости – первоначальной или восстановительной – должна производиться оценка капиталовложений.

     Сложную проблему, особенно для России, составляет определение «разумной», или «справедливой» нормы прибыли. Российские специалисты по регулированию цен не имеют представления даже о величине средней нормы прибыли в России в силу неразвитости официальной статистики в РФ.

     Недостатки  государственного регулирования стимулируют  экономистов к поиску новых методов, направленных на повышение эффективности деятельности естественных монополий.  

     Регулирование естественных монополий  в РФ.

           В соответствии с ФЗ «О естественных монополиях» от 19 июля 1995 г.  ряд сегментов отраслей транспорта, энергетики и связи считаются «естественными» монополиями. Это подразумевает, что свобода хозяйственной деятельности в таких секторах ограничена, а именно, занятые в них компании лишены права свободно устаналивать цены на свои услуги, а также права отказывать кому-либо в приобретении этих услуг. Эти требования закреплены в ФЗ «О естественных монополиях» и подтверждены в отдельных «отраслевых» законах. На практике именно эти «отраслевые» законы, а не ФЗ «О естественных монополиях» и являются нормативной базой регулирования «естественных» монополий: они и более детальны, и имеют более действенные механизмы реализации.

            Отраслевой подход к регулированию «естественных» монополий доминировал на протяжении всего последнего десятилетия. Поэтому, хотя в 2000-2008гг. проводились реформы в отдельных «естественных» монополиях, «реформы естественных монополий» как целостного одновременного изменения регулирования во всех инфраструктурных отраслях не было.  

             В принятой в 2008 году «Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ» ставятся задачи «сокращение масштаба монополии в инфраструктуре, разделения естественно-монопольных и потенциально конкурентных функций», «обеспечения равноправного и прозрачного доступа всех экономических субъектов к объектам естественных монополий», прекращения перекрестного субсидирования в электроэнергетике и газоснабжении, а также переход к «долгосрочным тарифам», которые в большей степени стимулируют инвестиции, чем затратное ценообразование.

            Таким образом, на первый взгляд повестка дня 2008 года во многом совпадает с повесткой дня 2000 года и это не удивительно: существовавшие на протяжении этого периода 11 редакций ФЗ «О естественных монополиях» мало отличались друг от друга по существу. За этот период был несколько уточнен список «естественных» монополий, уточнены функции и порядок принятия решений регулирующего «естественные» монополии органа, определен порядок доступа к магистральным трубопроводам и утверждено требования раздельного учета субъектами «естественных» монополий доходов и расходов по отдельным видам деятельности.

             Тем не менее, об изменениях государственной политики в сфере «естественных» монополий нельзя судить только лишь по изменению ФЗ «О естественных монополиях» или изменениям в отраслевых законах. В последние годы все чаще стал использовать альтернативный естественно-монопольному регулированию подход к  достижению государственных целей в области инфраструктуры – государственно-частное партнерство. 

             В  рамках данного подхода традиционные цели естественно-монопольного регулирования – повсеместность и доступность инфраструктурных услуг – обеспечиваются не регулированием, а финансированием. Государство в рамках проекта ГЧП (Сотрудничества государственных и частных секторов) выделяет средства (чаще всего, имущество) для осуществления проекта там, где это необходимо, и обуславливает выделение средств требованиями к ценам на услуги инфраструктурного объекта, который создается в рамках проекта. Преимущества проектов ГЧП перед традиционным подходом состоят в следующем:

в отличие  от перекрестного субсидирования, которое  жизнеспособно только при наличии  защищенных от свободной конкуренции  секторов-доноров, проекты ГЧП не требуют подобных ограничений;

проекты ГЧП более гибкие – они позволяют  индивидуально договариваться о ценовой политике (взимаемая цена может быть и ниже издержек, если это будет компенсировано за счет бюджета, эта цена может быть дифференцирована по категориям пользователей) и размещении конкретных объектов;

проекты ГЧП более прозрачны – они позволяют точно идентифицировать объем перераспределяемых между отдельными категориями граждан средств и позволяют более гибко использовать эти средства;

проекты ГЧП предполагает меньшее искажение  экономического поведения – они  предполагают более широкое распределение затрат на финансирование государственных задач в области инфраструктуры и не предполагают существования de facto акциза на инфраструктурные услуги в рамках системы перекрестного субсидирования.

           Основной нормативный документ в области ГЧП – ФЗ «О концессионных соглашениях» - был принят  в 2005 г., он устанавливает специальное правовое регулирование в отношении одной из форм ГЧП – концессии. (Стоит оговориться, что данный ФЗ не запрещает реализовывать в России проекты ГЧП на основе иных форм. Таким образом, он не отрицает того опыта, который накопился при осуществлении подобных проектов в сфере коммунального хозяйства в 90-е годы на основе действующего гражданского законодательства).

            Правительство РФ определило закон как системообразующий в сфере управления государственной собственностью и имеющий важное общеэкономическое значение для страны в целом. Цель закона – реализация государственной политики привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования государственного и муниципального имущества на условиях концессионных соглашений, увеличение доходов бюджетов всех уровней и повышение качества обслуживания потребителей товаров, работу и услуг.

          Сторонами концессионного соглашения являются концедент и концессионер. При этом концедентом может быть: Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, а концессионером: индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо.

           Объектом концессионного соглашения является недвижимое имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности (за исключением обособленных природных объектов), образующее единое целое. Такой объект может быть реконструирован, модернизирован или создан.

            По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), право собственности, на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), и осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. В законе представлен закрытый перечень объектов, которые могут быть объектами концессионных соглашений. Это:

автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, в том числе мосты, путепроводы, туннели, стоянки автотранспортных средств, пункты пропуска автотранспортных средств, пункты взимания платы с владельцев грузовых автотранспортных средств;

объекты железнодорожного транспорта;

объекты трубопроводного транспорта;

морские и речные порты, в том числе  гидротехнические сооружения портов, объекты их производственной и инженерной инфраструктур;

морские и речные суда, суда смешанного (река - море) плавания, а также суда, осуществляющие ледокольную проводку, гидрографическую, научно-исследовательскую деятельность, паромные переправы, плавучие и сухие доки;

аэродромы или здания и (или) сооружения, предназначенные  для взлета, посадки, руления и  стоянки воздушных судов;

объекты производственной и инженерной инфраструктур аэропортов;

объекты единой системы организации воздушного движения;

гидротехнические  сооружения;

объекты по производству, передаче и распределению  электрической и тепловой энергии;

системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий;

метрополитен  и другой транспорт общего пользования;

объекты, используемые для осуществления  лечебно-профилактической, медицинской  деятельности, организации отдыха граждан и туризма;

объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта и иные объекты социально-культурного  и социально-бытового назначения.

             После принятия закона было инициировано большое количество концессионных соглашений, но в силу долгого срока осуществления подобных соглашений ни один из этих проектов завершен не был (и в ближайшие годы не будет).

             Таким образом, в 2005 году ФЗ «О концессионных соглашениях» наряду с отраслевым законодательством в инфраструктурных отраслях стал еще одной альтернативой ФЗ «О естественных монополиях». В том же 2005 году у одного из основных естественно-монопольных регуляторов – Федеральной службы по тарифам - родилась идея полной отмены ФЗ «О естественных монополиях» и, соответственно, отказа от связанных с ней экономических концепций, и  замены регулирования субъектов естественных монополий регулированием отношений, которые возникают при предоставлении социально-значимых услуг, прежде всего, инфраструктурных. В рамках инициативы была создана и Концепция соответствующего законопроекта  «О товарах и услугах общеэкономического значения и ценообразовании на них».