Роль государственного и муниципального управления в национальной экономике.

Администрация Президента обеспечивает деятельность главы государства. Это  выражается, в частности, в подготовке законопроектов для внесения их Президентом  в Госдуму в порядке законодательной  инициативы.

Администрация готовит проекты  указов, распоряжений, поручений, обращений  Президента, иных документов, в том  числе проектов ежегодных посланий Президента Федеральному Собранию.

Администрация контролирует и проверяет исполнение федеральных  законов, указов, распоряжений и поручений  Президента и представляет ему соответствующие  доклады.

Администрация обеспечивает взаимодействие Президента с политическими  партиями, общественными объединениями, профессиональными и творческими  союзами в России, государственными органами и должностными лицами иностранных  государств, российскими и зарубежными  политическими и общественными  деятелями, международными организациями.

В Администрации анализируются: информация о социально-экономических, политических и правовых процессах  в стране и мире; обращения граждан; предложения общественных объединений  и органов местного самоуправления. На основе обрабатываемых материалов готовятся доклады Президенту.

Президент осуществляет общее  руководство своей Администрацией.

Непосредственно управляет  работой Администрации ее глава  – Руководитель Администрации.

В состав Администрации Президента входят также его полномочные  представители.

Полномочный представитель  Президента Российской Федерации в  федеральном округе — должностное  лицо, назначаемое Президентом России, представляет Президента в пределах федерального округа, обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы  государства на территории округа.

Институт полномочных  представителей образован Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 (преобразован из института полномочных  представителей в регионах Российской Федерации). Этим же Указом утверждено Положение о полномочном представителе  Президента Российской Федерации в  федеральном округе. Из текста указа  следует, что такое преобразование было осуществлено в целях обеспечения  реализации Президентом своих конституционных  полномочий, повышения эффективности  деятельности федеральных органов  государственной власти и совершенствования  системы контроля за исполнением их решений. Введение института полномочных представителей Президента в федеральном округе явилось оптимальным решением вопроса о поиске форм и методов управления системой федеративных отношений. Не меняя Конституции, на ее базе начат процесс упорядочения управления государством по всей вертикали власти. В Уральском федеральном округе аппарат полномочного представителя Президента был определен Положением «об аппарате полномочного представителя президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе» от 16 июля 2008 года.

По своему положению в  системе исполнительной ветви власти в РФ полномочный представитель  как раз и представляет одну из семи точек опоры вертикали власти в регионах. Это обеспечивается тем, что он "непосредственно подчиняется  Президенту Российской Федерации и  подотчетен ему", а срок полномочий связан с решением президента, но не может превышать срока полномочий своего патрона. За руководителем Администрации  Президента РФ закрепляется определение  порядка "взаимодействия между полномочными представителями и их аппаратами и другими подразделениями Администрации". При этом представитель Президента, естественно, связан лишь федеральным  законодательством и "в своей  деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, распоряжениями и иными решениями Руководителя Администрации Президента Российской Федерации".

И хотя полномочный представитель  самостоятельно организует работу подчиненного ему аппарата - "имеет заместителей, распределяет между ними обязанности  и руководит их деятельностью", федеральный центр сохраняет  за собой основные рычаги кадрового  обеспечения деятельности президентского представительства в округе с  достаточно высокой ролью в этом процессе руководителя Администрации  Президента РФ. Так, "назначение на должность  заместителей полномочного представителя, освобождение их от должности, а также  применение к ним мер поощрения  и дисциплинарного взыскания  осуществляются Руководителем Администрации  Президента Российской Федерации". При этом "заместители полномочного представителя являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации Президента Российской Федерации". Таким образом осуществляется своеобразное "двойное" управление самим представительством и обеспечивается его реальная подконтрольность центру.

Основные  направления деятельности полномочного представителя президента и его  компетенция исходят из его положения  в системе вертикали исполнительной власти во главе с Президентом  РФ и создают своеобразный территориальный  уровень верховной исполнительной власти с делегированием ему определенных, хотя и значительно ограниченных, с точки зрения принятия решений, функций представительства интересов  федерального центра в отдельных  регионах.

Говоря об основных задачах и компетенции  полномочного представителя в федеральном  округе, необходимо обратить особое внимание именно на его роль проводника политики и государственной деятельности главы государства на закрепленных за округом территориях. Это подчеркивается положением о том, что в числе  первоочередных задач на представителя  Президента возлагается "организация  в соответствующем федеральном  округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений  внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации". Далее идет "организация  контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти" и активное использование одного из главных рычагов управления страной - "обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации". Эти функции позволяют в большей степени (но не исчерпывающей) отнести данный институт к системе президентского контроля.

Но, пожалуй, главной задачей полномочного представителя  является осуществление функций, которые  вызывают наибольшее раздражение некоторых  представителей местной элиты - это  сбор и обобщение информации о  реальном положении дел в регионе. Именно здесь становится неоценимым источником сведений, необходимых для  принятия решений на общефедеральном  уровне. Не случайно глава государства  в достаточно скупых по объему, но емких  по содержанию положениях прописывает  такую задачу полномочного представителя, как "представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений". Для этого он имеет право "запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, а также от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц".

С целью повышения эффективности деятельности институтов исполнительной власти в регионах на полномочного представителя Президента в федеральном округе возлагается реализация ряда функций, свойственных самому Президенту на уровне федерального центра. И в качестве первой и наиболее значимой выдвигается задача обеспечения согласованной деятельности федеральных государственных органов на уровне регионов. Поэтому важным моментом в деятельности полномочного представителя становится его роль координатора "деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе".

Подчеркнем, что особенно возросло значение полномочного представителя в условиях реформирования системы наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного  органа государственной власти субъекта РФ), кандидатура которого, в соответствии с изменениями от 29 декабря 2004 г. в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ "Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации" (ст. 18), представляется Президентом РФ для рассмотрения органом государственной власти субъекта РФ. При этом Указ Президента РФ "О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" от 27 декабря 2004 г. №1603 и утвержденное им соответствующее положение определяют, что "кандидатуры на должность высшего должностного лица … субъекта Российской Федерации... представляются Президенту Российской Федерации Руководителем Администрации Президента Российской Федерации", а предложения по ним - "полномочным представителем Президента Российской Федерации в соответствующем федеральном округе".

Непосредственное обеспечение  деятельности каждого полномочного представителя Президента в федеральном  округе осуществляет его аппарат, являющийся самостоятельным подразделением Администрации  Президента. В состав аппарата полномочного представителя Президента в федеральном  округе входит соответствующая окружная инспекция Главного контрольного управления Президента РФ. Она осуществляет методическое руководство указанной окружной инспекцией по вопросам организации  контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, реализацией федеральных программ.

Главный федеральный  инспектор в субъекте Российской Федерации аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе (далее - главный федеральный инспектор) является федеральным государственным служащим аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе (далее - полномочный представитель).

Главный федеральный  инспектор осуществляет контроль за исполнением указов, распоряжений и  иных решений Президента Российской Федерации и принимает участие  в обеспечении выполнения сводного плана контрольных мероприятий, осуществляемых самостоятельными подразделениями  Администрации Президента Российской Федерации и полномочными представителями  Президента Российской Федерации в  федеральных округах, на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, расположенного в пределах федерального округа (далее – субъект  Российской Федерации).

3  Проектирование организационно-функциональной  системы

службы  Главного федерального инспектора

3.1 Описание нормативно-правовой  подсистемы

Введение института полномочных  представителей Президента в федеральном  округе явилось оптимальным решением вопроса о поиске форм и методов  управления системой федеративных отношений. Не меняя Конституции, на ее базе начат  процесс упорядочения управления государством по всей вертикали власти.

13 мая 2000 года Президент  Российской Федерации подписал  Указ № 849 «О полномочном представителе  Президента Российской Федерации  в федеральном округе» (в редакции  в редакции указов Президента  РФ от 21.06.2000 N 1149, от 09.09.2000 N 1624 и от 30.01.2001 N 97), которым было утверждено  Положение о полномочном представителе  Президента Российской Федерации  в федеральном округе (далее –  Положение).  Этим актом в России были учреждены семь федеральных округов, во главе которых встали полномочные представители Президента РФ.

Согласно Положению (п. 1) полномочный  представитель:

· является должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа;

· обеспечивает реализацию конституционных  полномочий главы государства;

·  является федеральным  государственным служащим и входит в состав Администрации Президента РФ;

·  назначается на должность  и освобождается от должности  Президентом РФ по представлению  Руководителя Администрации Президента на срок, определяемый Президентом, но не превышающий срока исполнения Президентом своих полномочий;

· непосредственно подчиняется  Президенту РФ и подотчетен ему.

полномочия полномочного представителя достаточно обширны. Если учесть, что он обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы  государства, то сфера его компетенции  разрастается пропорционально разрастанию  т.н. «скрытых» полномочий Президента РФ. Обращает на себя внимание и тот  факт, что полномочный представитель  имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа (п. 8 Положения), что  предоставляет ему, по сути, колоссальные полномочия. При этом отсутствует  запрет на вмешательство полномочного представителя в оперативную  деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и учреждений на территории федерального округа. Существенна  роль полномочных представителей и  в кадровых вопросах. Однако полномочия полпредов в системе федеральных  органов исполнительной власти на этом фоне оказались не столь уж велики.

Шагом в направлении конкретизации  объема полномочий полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах  стало Постановление Правительства  РФ от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации  и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями  Президента Российской Федерации в  федеральных округах и схеме  размещения территориальных органов  федеральных органов исполнительной власти» (далее – Постановление). Оно несколько упорядочило взаимодействие полномочных представителей с федеральными органами исполнительной власти, хотя самой проблемы «встраивания» полпредов с систему федеральных органов исполнительной власти не решило.

Согласно п. 1 Постановления  Правительство Российской Федерации: приглашает полномочных представителей на свои заседания, на заседания подведомственных комиссий с правом совещательного голоса, а также по обращениям полномочных  представителей разрешает споры  и устраняет разногласия между  федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, создает для этого согласительные комиссии с участием заинтересованных сторон и работников аппаратов полномочных представителей. Как видно из приведенного перечня, сфера взаимодействия полномочных представителей с Правительством РФ достаточно узка.