Роль СЭЗ в развитии экономики: мировой опыт и российская практика

В 1990-1991 гг. Совет Министров или Верховный Совет РСФСР утвердили по каждой зоне отдельное положение, закреплявшее ее хозяйственно-правовой статус.29

Хотя принятые решения способствовали притоку в зоны иностранного капитала (росло число совместных предприятий в Находке, Калининграде, на Сахалине), они не были до конца продуманы ни с точки зрения их реализуемости, ни по своим последствиям.

Во-первых, предполагаемые масштабы зон, когда они охватывали не только небольшие территории, но и обширные области и целые края, были заведомо нереальными из-за требуемых колоссальных капиталовложений и проблем соблюдения на больших территориях особых таможенных процедур.

Во-вторых, массовая раздача зональных преференций отдельным территориальным образованиям без четких на то критериев спровоцировала волну стихийного возникновения новых зональных структур, когда та или иная территория (город, область, морской порт, центр науки или просто российская глубинка) объявляла о принятии ею соответствующего статуса, лоббируя его утверждение в верхах. Руководство России оказалось под массированным давлением: 30 в 1991 г. около 150 регионов добивались образования на своих территориях свободных зон. Такая активность местных властей отражала их стремление хоть как-то бороться с кризисными процессами, отгородиться с помощью статуса зоны от массы различных проблем, нахлынувших, как им представлялось, из центра.

В конце 1991-начале 1992 гг., когда российское руководство приняло курс на широкое открытие экономики в целях ее стабилизации,31 выборочная либерализация предпринимательского климата на уровне отдельных зональных территорий во многом лишалась своего смысла. Принятые в этот период в России нормативно-правовые акты по регулированию внешнеэкономической деятельности не предусматривали должных изъятий применительно к зональным территориям. И хотя действовавшие в зонах статусные положения формально никто не отменял, налоговые службы истолковали их как утратившие силу и это фактически упраздняло значительную часть ранее предоставленных зонам льгот.

Такая неопределенность в законодательно-правовом положении СЭЗ вызвала беспокойство иностранных инвесторов, расценивших сложившуюся ситуацию как принципиальный отход правительства от линии на создание зон.32

Поэтому, большинство созданных СЭЗ не представляло большого интереса ни для потенциальных иностранных инвесторов ни для российских предпринимателей.

4 июня 1992 года был издан  Указ Президента РФ «О некоторых  мерах по развитию свободных  экономических зон (СЭЗ) на территории  Российской Федерации». Указ восстановил  правовой режим и условия хозяйственной  деятельности предприятий с иностранными  инвестициями на территории зон. Он определил механизм дополнительного  финансирования зон за счет  бюджетных кредитов и перечислений  в фонд развития, залоговые и  страховые фонды СЭЗ части  средств от приватизации на  территории зон. Указ восстановил  некоторые льготы в области  таможенного обложения для отдельных территорий, а экспортные пошлины на сырьевые товары, добываемые в СЭЗ, устанавливались в размере 50% общего таможенного тарифа.

Принятие указа расширило возможности для тех зон, где уже шла определенная работа, но до конца проблема не была решена. Заверения администрации действующих зон о неизменности зональной политики способствовали определенной стабилизации обстановки. Некоторые льготы, предусмотренные в указе, через некоторое время вновь были отменены.

Однако в целом СЭЗ не развивались, их деятельность не дала ожидаемых результатов. Объем привлеченных инвестиций остался незначительным, низкий уровень цен не смог компенсировать для населения спад в реальном секторе спад экономики, ухудшился ряд экономических показателей, характеризующих денежные доходы населения, рост внешнеторгового оборота областей происходил за счет импорта, а не экспорта.33

В начале 1993 г. в нашей стране возникла тенденция на ликвидацию "суперзон". Проект Закона РФ "О свободных экономических зонах" предусматривал образование микрозон двух разновидностей-свободных таможенных зон и зон экспортного производства. В основу отбора зональных территорий был положен принцип сочетания их выгодного географического положения с минимизацией затрат на их инфраструктурное обустройство, что обосновывалось необходимостью более реалистичного подхода к масштабности зональных проектов.34

На закрытие зон, созданных ранее, были направлены решения, принятые в июне 1993 г.: законодательное урезание предоставленных зонам таможенных льгот (Закон РФ "0 таможенном тарифе") и очередная отмена налоговых преференций (письмо ГНС и Минфина РФ 35). И хотя иностранным инвесторам указом президента были даны гарантии по сохранению прежних условий деятельности на три года вперед, над зонами нависла атмосфера бесперспективности. 36

Новая волна, по мнению некоторых авторов, была связана с внесением на рассмотрение в Государственную Думу РФ в 1994-1995 гг. трех альтернативных проектов федерального закона «О свободных экономических зонах». Хотя ни один из них не был принят, сам факт их рассмотрения послужил толчком к переориентации федеральных и местных властей в политике и практике создания СЭЗ.37

К концу 90-х гг. свободные экономические зоны в России (зарегистрировано более 20 различных СЭЗ) по-прежнему находились на полулегальном положении. Всего в России к лету 2005 года насчитывалось 24 специальные экономические зоны, действовавшие на основании постоянно меняющихся подзаконных актов.38

С 2005 г. в России проведена еще одна попытка создания свободных, по новому законодательству, особых экономических зон (ОЭЗ). Был принят новый нормативный документ - Федеральный закон от 22.07.05 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Этим законом заложена единая правовая основа создания и функционирования ОЭЗ на территории России: дано понятие ОЭЗ, типы создаваемых ОЭЗ на территории России, определена система управления ОЭЗ.39

Законом определены три вида ОЭЗ: промышленно-производственные (не более 20 лет); технико-внедренческие (не более 2 лет); туристко-рекреационные. В 2007 году приняты изменения в Закон об особых экономических зонах, предусматривающие создание еще одного вида экономических зон – портовых. Настоящий Закон вносит ограничения, разрешая создание лишь четырех видов зон, тем самым, препятствуя, например, взаимодействию научно-исследовательской и производственной составляющих.

Законом предусматривается установление в пределах экономических зон особого правового режима осуществления предпринимательской деятельности, который распространяется только на резидентов ОЭЗ – коммерческие организации, заключившие с органами управления ОЭЗ соглашения о ведении определенных видов деятельности и внесенные в реестр резидентов ОЭЗ. Наиболее значимой является финансовая составляющая особого режима – для резидентов ОЭЗ устанавливается льготная система налогообложения. В частности, предусмотрены льготы по уплате ряда налогов, а также специальные нормы в отношении признания расходов и расчета нормы амортизации при исчислении налога на прибыль.

Другой важнейшей составляющей финансового механизма ОЭЗ являются таможенные льготы. На территории ОЭЗ устанавливается режим свободной таможенной зоны, в соответствии с которым иностранные товары размещаются и используются в пределах территории ОЭЗ без уплаты таможенных пошлин и налога на добавленную стоимость. Кроме того, к этим товарам не применяются запреты и ограничения экономического характера, а российские товары размещаются и используются на условиях, применяемых к вывозу в соответствии с таможенным режимом экспорта с уплатой акциза и без уплаты вывозных таможенных пошлин.

В связи с тем, что финансовый механизм ОЭЗ предусматривает льготный режим налогообложения и таможенных процедур, Федеральным законом №117-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" были внесены изменения в ряд нормативных документов, в частности, в Налоговый и Таможенный кодексы РФ, а также в некоторые другие документы.

Помимо налоговых льгот, резидентам ОЭЗ предоставлены также существенные таможенные льготы. В частности, предусматривается, что на территории СЭЗ вводится. "режим свободной таможенной зоны", основными преференциями которого является возможность размещения и использования на территории СЭЗ иностранных товаров без уплаты обычных таможенных пошлин и НДС.

Анализ функционирования свободных экономических зон в РФ свидетельствует о том, что данные формы пока еще не на должном уровне выполняют свое основное функциональное предназначение - быть центрами динамичного экономического роста, эффективного решения задач территориального развития и на этой основе обеспечивать сопряженное развитие других регионов.

Мировой опыт свидетельствует, что свободные экономические зоны заняли важнейшее место в обеспечении экономического роста многих стран мира. Россия в этом списке не должна быть исключением.

Однако подавляющее большинство созданных на территории Российской Федерации свободных экономических зон оказались нежизнеспособными.

Причин называется достаточно много. Факторами, обусловившими слабость подобных образований, стали: слишком большие размеры территории ОЭЗ, нахождение большинства ОЭЗ во внутренней части страны, отрицательное воздействие ОЭЗ на экономику региона, отсутствие четкого контроля со стороны государственных органов, игнорирование зарубежного опыта зонирования, отсутствие серьезной разработки данного вопроса на федеральном уровне, сделавшее возможным злоупотребления на территории ОЭЗ, недостаточное использование возможностей, предоставляемых режимом экономического благоприятствования, и другие проблемы.

Анализ опыта свободных экономических зон в Российской Федерации, их специфики привел к выводу о том, что одним из ключевых факторов, который не позволил данному институту занять должное место в отечественной экономике и который и до сих пор тормозит у нас нормальный процесс зонирования, является отсутствие полноценного нормативно-правового обеспечения их создания и развития.

Конечно, определенная правовая база имеется. Вместе с тем, эти законодательные акты регулируют отношения на конкретной территории и не могут быть правилом для других регионов.40

2.2. Возможные пути развития  отечественных СЭЗ.

Создание СЭЗ необходимо для привлечения иностранных инвестиций в нашу страну и следовательно для ее экономического роста. Но эффективное функционирование СЭЗ может осуществляться при соблюдении следующих обязательных условий:

• формирования на федеральном уровне четкой концепции в области ОЭЗ, учитывающей как общегосударственные, так и региональные интересы;
• разработки и принятия соответствующей законодательно-нормативной базы, регулирующей процесс создания и функционирования ОЭЗ;
• организации ОЭЗ на ограниченной территории, исключающей нарушение принципа единого экономического пространства страны;
• взаимной экономической заинтересованности как местных, так и федеральных органов в создании свободных зон;
• возможности (и готовности) федеральных органов направить значительные бюджетные средства для формирования инфраструктуры ОЭЗ, с понимаем того, что реальный эффект для страны может быть получен лишь в перспективе;
• предоставления иностранным и российским инвесторам, действующим в ОЭЗ, лучших условий для ведения хозяйственной деятельности, чем те, которые они имеют за рубежом и на остальной территории Российской Федерации.41

Основной проблемой организации ОЭЗ на территории Российской Федерации является отсутствие теоретического научно разработанного базиса. Следует также заметить, что до недавнего времени вопрос функционирования ОЭЗ был излишне политизирован в ущерб его экономической сути.

Особые экономические зоны должны стать новым вектором развития российской экономики, действенным инструментом зарождения ее нового, оздоровленного типа.

Однако не стоит забывать, что при существующих масштабах распространения свободных зон в мировом хозяйстве налоговые льготы далеко не главный стимул для притока в зону иностранного капитала. Большее влияние в этом отношении могут оказать политическая стабильность, инвестиционные гарантии, качество инфраструктуры, упрощение административных процедур. Но пика своего действия они могут достигнуть лишь в совокупности с базовыми налоговыми преференциями. Это еще раз подтверждает их значимость и важность.

Разработано три стратегии по строительству и созданию ОЭЗ короткая (до середины 2008 г.), среднесрочная (до 2010 г.) и долгосрочная (до 2012 г.).

В стратегиях определено, что необходимо получить от каждой зоны: сколько туда будет направлено инвестиций, привлечено резидентов, создано новых рабочих мест. Такие подробные планы разработаны по всем шести промышленно-производственным и технико-внедренческим ОЭЗ. Короткая стратегия превращена в тактический план в виде заданий министра экономического развития. В них расписаны сроки проектирования и строительства объектов, указаны примерные объемы и источники финансирования.

Судя по первым итогам, пока иностранцы относятся к нашим зонам с недоверием. Из 17 зарегистрированных резидентов только один зарубежный. Россия хотела бы видеть в зонах серьезных “якорных” инвесторов: высокотехнологичные компании мирового класса.

Инвесторов привлекают не столько льготы, сколько инженерно-транспортная инфраструктура и облегченный режим администрирования, связанный с оформлением прав собственности, получением различных разрешений на строительство, урегулированием вопросов, касающихся приглашения иностранной рабочей силы.

Система управления ОЭЗ выстроена следующим образом. Инвесторов принимает экспертный совет, возглавляемый министром экономического развития. Помимо этого, в каждой ОЭЗ есть наблюдательный совет, и он состоит из нее зависимых экспертов, ученых, представителей резидентов. На обустройство инфраструктуры ОЭЗ только из федерального бюджета в 2008-2010 гг. было выделено 31 млрд. руб. Деньги бюджета для строительства внешней инфраструктуры поступают через федеральную адресную инвестиционную программу (ФАИП), а также через инвестиционные программы субъектов естественных монополий ОАО “РЖД”, “Газпрома”.