Социально-экономическая политика государства, особенности и приоритеты в России

В целях повышения обороноспособности и безопасности:

• обеспечение закупок систем вооружения, военной и специальной техники;
• реализация ФЦП в сфере обороны и безопасности.

В 2011-2013 гг. предполагается сравнительно быстрое наращивание государственных  расходов на оборону и безопасность с учетом необходимости глубокой модернизации оборонно-промышленного  комплекса, наращивания производства и поставок современного вооружения и военной техники для переоснащения  армии в рамках перехода к новому облику армии.

На сбалансированное региональное развитие направлены:

• дотации региональным бюджетам на выравнивание и другие трансферты, не связанные с решением социальных вопросов;
• ФЦП регионального развития;
• подготовка проведения общенациональных мероприятий: программа строительства олимпийских объектов и развития г. Сочи, подготовка саммита АТЭС в г. Владивостоке, универсиады в г. Казани, включая финансирование развития соответствующего транспортного комплекса.

Будет активно поддерживаться развитие малого и среднего бизнеса, в том числе через сохранение объемов финансирования программы  поддержки малого бизнеса и через  масштабирование соответствующих  программ Внешэкономбанка.

Кроме того, необходимо активизировать институциональные преобразования,  обеспечивающие переход экономики на инновационный тип развития в соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года.

В прогнозный период будет  последовательно обеспечиваться развитие рыночных институтов, развитие конкуренции, совершенствование корпоративного управления, развитие финансовых рынков, банковского и страхового секторов, повышение качества государственного управления и механизмов регулирования  экономической деятельности.

Важной задачей является продолжение реформирования системы  государственного управления в рамках реализации федеральной программы  «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», а также улучшение качества правосудия и повышения уровня судебной защиты в рамках реализации Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2007-2011 годы».

Остается актуальной задача повышения эффективности управления федеральным имуществом, приватизации и формирования интегрированных  структур, а также совершенствование  механизмов управления находящимися в  федеральной собственности акциями  и объектами недвижимости, в том  числе земельными участками. При  этом в 2011-2013 гг. будут значительно  увеличены темпы приватизации в  целях последовательного сокращения государственного сектора экономики.

Совершенствование механизмов государственного регулирования в  экономике будет осуществляться по следующим направлениям:

1. Модернизация корпоративного  законодательства и совершенствования  системы корпоративного управления  в 2011-2013 гг., включая развитие механизмов  защиты прав собственности акционеров  и инвесторов, повышение эффективности   организационно-правовых форм юридических лиц, структуры и организации органов управления компании, реорганизации и функционирования интегрированных бизнес-структур, совершенствование нормативных правовых актов в сфере законодательства о несостоятельности (банкротстве).

2. Улучшение конкурентной  среды, совершенствование антимонопольного  регулирования, реализация мер  развития конкуренции в отдельных  отраслях будут осуществляться  в рамках Программы развития  конкуренции в Российской Федерации.

3.  Совершенствование регулирования субъектов естественных монополий.

4. Повышение эффективности  работы особых экономических  зон, включая совершенствование  системы законодательства в области  ОЭЗ, направленной на создание  более комфортной финансовой  среды для резидентов российских  ОЭЗ и  активизацию их инвестиционной активности, а также создание всей необходимой инфраструктуры для их эффективного функционирования.

Одним из приоритетов в  развитии фондового рынка в России в 2011-2013 гг. станет создание международного финансового центра.

Совершенствование банковской системы и банковского надзора  будет осуществляться в соответствии с разрабатываемой Стратегией развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2020 года по следующим  направлениям:

• обеспечение открытости и прозрачности деятельности кредитных организаций;
• упрощение и удешевление процедур реорганизации;
• оптимизация условий для развития сети банковского обслуживания населения, субъектов среднего и малого бизнеса;
• развитие системы микрофинансирования.

В рамках развития страхового сектора будет организована работа по выполнению мероприятий, предусмотренных  Стратегией развития страховой деятельности в Российской Федерации на среднесрочную  перспективу, включая совершенствование  подходов к регулированию отношений  в сфере обязательного страхования; определение механизмов взаимодействия государства и страховых организаций  в целях возмещения ущерба; защиту прав потребителей страховых услуг; совершенствование отчетности, повышение  эффективности управления рисками, совершенствование процедур страхового надзора.

2. АНАЛИЗ РЕЗУЛЬТАТОВ  СОЦИАЛЬНО - ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ  РОССИИ

2.1. Особенности бюджетной  политики

Показатели дефицита, заложенные в бюджет на 2012-2014 гг., являются достаточно скромными и в случае позитивной внешнеэкономической конъюнктуры  могут быть сведены к нулевому уровню. Именно так произошло в 2011 г.: при запланированном размере  дефицита в размере 3,6% ВВП к концу  года удалось выйти на профицит в  размере 0,5% ВВП. Несмотря на это, стремительное  нарастание расходных обязательств бюджета в предвыборный период вызывает серьезное беспокойство.

Во-первых, повышение бюджетных  расходов способно серьезно обострить  проблему инфляции. Несмотря на прогнозы правительства о том, что темп роста потребительских цен в 2011 г. уложится в пределы 6,5%-7%, только за январь-октябрь 2011 г. они повысились на 8,9% по отношению к аналогичному периоду 2010 года. Темпы роста цен  производителей превысили этот показатель более чем вдвое, достигнув 18,9%, что  на 4,3 процентных пункта больше показателя за соответствующий период 2010 года. Столь высокие показатели инфляции несовместимы с задачей улучшения  делового климата, обусловливая чрезмерно  высокий уровень процентных ставок и подрыв стимулов к осуществлению  долгосрочных инвестиционных проектов. С учетом этого, безусловным приоритетом  является снижение темпов роста потребительских  цен до уровня ниже 5% в год в  течение 2012-2014 гг.

Во-вторых, в условиях нестабильности внешнеэкономической конъюнктуры  значительная часть расходных обязательств может оказаться не обеспеченной финансовыми ресурсами. Наибольшую угрозу представляют риски, связанные  с реализацией возникающих ad hoc новых расходных инициатив, а также раздувание смет по ранее утвержденным проектам. В первом случае речь идет не только о социальных инициативах, предусматривающих, в частности, повышение пенсий и зарплат бюджетников, но и о масштабных проектах за пределами социальной сферы - таких, как заявленный летом 2011 г. проект расширения Москвы. Сколько-нибудь обоснованные расчеты ожидаемых бюджетных расходов, связанных с реализацией данного проекта, к настоящему времени отсутствуют, однако даже самые скромные оценки (14-15 трлн. руб.) выходят далеко за рамки представления о рациональной бюджетной политике в посткризисный период. В сумме с проектом перевооружения армии (20 млрд. руб.) эти затраты эквивалентны почти 80% от объема ВВП России в 2010 г. и в 3,5 раза превышают совокупные расходы федерального бюджета в 2010 г. Необеспеченность планов по наращиванию расходов (в т.ч. на оборону) стала одним из поводов для последовавшей к конце сентября 2011 г. отставки министра финансов России А.Кудрина, фигура которого традиционно рассматривалась международными финансовыми кругами как символ взвешенной бюджетной политики страны.

Программный бюджет отличается тем, что объем расходов включен в программы и каждая программа своей целью прямо увязана с тем или иным стратегическим итогом деятельности. Стратегический итог - это устойчивая выгода для общества, которая напрямую зависит от ведомства. Подобное изменение, которое ведомство планирует внести в жизнь общества, и которое должно быть измерено и находиться в сфере ведомственного влияния. Стратегические итоги деятельности ведомства увязываются с приоритетами и  ожидаемыми результатами деятельности правительства.

Бюджетный кодекс России отводит программам ведомств незначительное место в бюджетах всех уровней (статья 179.3): «В федеральном бюджете, бюджете субъекта Российской Федерации, местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией».¹ Этого недостаточно для узаконивания подобных программ в России.

Ведомственный бюджет складывается из отдельных программ. Любое ведомство  должно составлять и защищать свой бюджет как набор программ, информирующих  о расходах на их реализацию и оценке их эффективности. Каждая функция, каждый вид деятельности ведомства должны быть включены в ту или иную программу, и каждая программа была «втиснута» в одно ведомство.

Дополнительную нагрузку на бюджет создают многочисленные имиджевые  проекты, некоторые из которых были инициированы еще в предкризисный  период. Расходы по этим проектам предсказуемо превышают первоначально утвержденные сметы. В частности, в августе 2011 г. Министерство регионального развития РФ предложило увеличить финансирование госкорпорации «Олимпстрой» более чем в 2 раза (с 144 до 304 млрд. руб.); при этом суммарные расходы на проведение Олимпиады могут превысить 1 трлн. руб. при изначально планировавшихся 316 млрд. долл. Расходы на подготовку к саммиту АТЭС в сентябре 2012 г. должны составить порядка 205 млрд. руб., причем существует реальная угроза, что один из ключевых объектов - мост на о.Русский - не будет завершен к началу саммита. Чемпионат мира по футболу в 2018 г., согласно обнародованному в июле 2011 г. обоснованию законопроекта «Об организации и проведении в РФ чемпионата мира по футболу - 2018», обойдется налогоплательщикам в 632,4 млрд. руб. Таким образом, суммарное бремя расходов только по трем указанным проектам превысит 2,3 трлн. руб., или 5,2% от уровня ВВП в 2010 г. - не самая безобидная величина для бюджета страны, еще не преодолевшей последствия экономического кризиса.

В случае дальнейшего развития кризисных тенденций в мировой  экономике и ухудшения внешней  конъюнктуры финансирование возрастающих бюджетных обязательств может столкнуться  с серьезными трудностями. В предшествующие годы проблема финансирования бюджетного дефицита была в значительной мере смягчена благодаря ресурсам, накопленным  на протяжении докризисного периода  в Резервном фонде. Однако к концу 2011 г. возможности их использования  для решения бюджетных задач  существенно сократились. С начала сентября 2008 г. по начало ноября 2011 г. объем  средств Резервного фонда снизился в 4,5 раза - с 3,50 трлн. руб. до 0,79 трлн. руб. В этих условиях источниками экстренного  покрытия бюджетного дефицита могут  стать средства Фонда национального  благосостояния, повышение налоговой  нагрузки на экономику и внешние  заимствования.

Что касается Фонда национального  благосостояния, то его средства, возросшие  с 1 сентября 2008 г. по 1 ноября 2011 г. в 3,5 раз (с 0,78 трлн. руб. до 2,73 трлн. руб.), скорее, будут сохранены на случай резкого  обострения кризисных тенденций  по сценарию 2008 г. (обвал на фондовых рынках, глубокое падение мировых  цен на сырье, спад в реальном секторе  российской экономики). Хотя шансы на реализацию данного сценария незначительны, полностью сбрасывать со счетов его  все же нельзя (например, в случае обострения кризиса еврозоны с выходом  из нее отдельных стран).

В свою очередь, дальнейшее повышение  налогов может стать барьером для посткризисного восстановления российской экономики. В конце ноября 2011 г. министр экономического развития Э.Набиуллина и и.о. министра финансов А.Силуанов заявили о том, что  уровень налоговой нагрузки на экономику  приблизился к критической величине, и у правительства отсутствуют  планы увеличения налоговых ставок на ближайшие 5-6 лет. В этих условиях понятен интерес правительства  к использованию долговых инструментов финансирования бюджетных расходов, отразившийся в одобрении «Основных направлений государственной долговой политики Российской Федерации на 2012-2014 гг.»².

Данный документ предполагает достижение двух ключевых целей. С одной  стороны, речь идет о повышении суверенного  кредитного рейтинга Российской Федерации. Сейчас он составляет ВВВ по шкале  Standard & Poor's (со стабильным прогнозом) и Fitch (с позитивным прогнозом), а по шкале Moody's - Baa со стабильным прогнозом. По мнению Министерства финансов, эти показатели отражают существенную недооценку кредитного рейтинга страны, который должен быть повышен как минимум на одну ступень (до А и А2 по соответствующим шкалам). С другой стороны, на 2012-2014 гг. планируется резкий рост эмиссии государственных ценных бумаг, достаточный для того, чтобы профинансировать до 90% дефицита федерального бюджета. В результате размер государственного долга должен увеличиться с 11,2% ВВП в 2011 году до 17% в 2014 году. Хотя этот показатель существенно ниже предусмотренного «Основными направлениями» порогового значения, составляющего 25%, рост отношения государственного долга к ВВП за 3 года более чем в 1,5 раза не останется без внимания со стороны международных рейтинговых агентств, в последний год пристально следящих за показателями суверенного долга. Это тем более вероятно, что нынешние невысокие рейтинги России в первую очередь отражают ее высокую зависимость от конъюнктуры внешних сырьевых рынков. Резкое наращивание государственного долга на фоне сохраняющейся нестабильности мировой экономики и рынков сырья плохо совместимо с целью повышения кредитного рейтинга страны. Скорее, оно создает риски его пересмотра в сторону снижения.