Совершенствование регулирования и управления внешним долгом

Международным валютным фондом и Всемирным банком были разработаны руководящие принципы управления государственным долгом, призванные содействовать странам  в их деятельности, направленной на снижение финансовой уязвимости.

Цели  и координация управления долгом. Основная цель управления государственным долгом – обеспечить удовлетворение потребностей органов государственного управления в финансировании и выполнение их обязательств по платежам при минимально возможных затратах в средне– и долгосрочной перспективе и с разумной степенью риска.

Управление  долгом должно распространяться на основные финансовые обязательства, находящиеся  под контролем Правительства.

Управляющие долгом, советники по вопросам налогово-бюджетной политики и руководство Центрального банка должны иметь общее понимание целей политики управления долгом, налогово-бюджетной и денежно-кредитной политики, учитывая взаимозависимость используемых ими различных инструментов политики. Управляющие долгом должны сообщать органам налогово-бюджетного регулирования свою точку зрения на затраты и риски, связанные с потребностями в финансировании и уровнями задолженности органов государственного управления⁴.

В тех  случаях, когда это позволяет  уровень финансового развития, следует  разграничивать цели и ответственность  в области управления долгом и  в области денежно-кредитной политики.

Управляющие долгом, органы налогово-бюджетного и денежно-кредитного регулирования должны обмениваться информацией о текущих и будущих потребностях органов государственного управления в ликвидных средствах.

Прозрачность  и подотчетность. Необходимо публично раскрывать информацию о распределении обязанностей между Министерством финансов, Центральным банком или отдельным органом управления долгом по подготовке рекомендаций в отношении политики управления долгом, по проведению первичного размещения долговых обязательств, организации вторичных рынков, депозитарных систем и клиринговых и расчетных механизмов для торговли государственными ценными бумагами.

Необходимо  четко определять и публично раскрывать цели управления долгом и разъяснять показатели, используемые для измерения  затрат и риска.

Необходимо  публично раскрывать информацию о важных аспектах операций по управлению долгом.

Общественности  должна предоставляться информация о прошлой, текущей и планируемой бюджетной деятельности, в том числе о ее финансировании, и о консолидированном финансовом положении органов государственного управления.

Органы  государственного управления должны регулярно  публиковать информацию об объеме и  структуре своего долга и финансовых активов, в том числе об их валютной структуре, структуре сроков погашения  и процентных ставок.

Деятельность  по управлению долгом должна ежегодно проверяться внешними аудиторами.

Институциональная основа. В правовой основе должны разъясняться полномочия по осуществлению заимствований и выпуску новых долговых обязательств, осуществлению инвестиций и проведению операций от имени органов государственного управления.

Необходимо  четко определить организационную  основу управления долгом и обеспечить ясность формулировки полномочий и  функций.

Ограничение риска убытков для государства  в результате неадекватных мер операционного  контроля должно осуществляться в соответствии с надежной практикой ведения  деловых операций, включая ясную  формулировку обязанностей сотрудников, четкие меры текущего наблюдения и  контроля и механизмы отчетности.

Деятельность  по управлению долгом должна опираться  на точную и комплексную управленческую информационную систему, которая предусматривает  надлежащие механизмы защиты.

Необходимы  надежные процедуры восстановления деятельности, позволяющие снизить  риск возможного серьезного нарушения  работы по управлению долгом в результате стихийных бедствий, социальных волнений или террористических актов.

Стратегия управления долгом. Необходимо тщательно отслеживать и оценивать риски, присущие структуре государственного долга. Такие риски следует смягчать в максимально возможной степени путем изменения структуры долга, принимая во внимание затраты, связанные с такими действиями.

При принятии решений о привлечении займов и проведении мер по снижению риска  для органов государственного управления управляющие долгом должны учитывать  финансовые и другие риски, связанные  с государственными кассовыми потоками.

Управляющие долгом должны тщательно оценивать  риски, связанные с долгом в иностранной  валюте и краткосрочным долгом или  долговыми обязательствами с  плавающей ставкой, и управлять  ими.

Необходимы  эффективные с точки зрения затрат меры политики по управлению кассовыми  средствами, позволяющие официальным  органам с высокой долей уверенности  выполнять свои финансовые обязательства  по мере наступления их сроков.

Система управления риском. Необходимо разработать систему, позволяющую управляющим долгом определять желаемые соотношения между ожидаемыми затратами и рисками, связанными с портфелем государственных долговых обязательств, и управлять ими.

Для оценки риска управляющие долгом должны регулярно проводить стресс-тестирование портфеля долговых обязательств, исходя из возможных экономических и финансовых потрясений, которым потенциально подвержены органы государственного управления и, в более общем плане, страна в целом.

Управляющие долгом, которые стремятся активно  управлять портфелем долговых обязательств в целях извлечения прибыли, исходя из своих ожиданий относительно будущей  динамики процентных ставок и валютных курсов, отличающихся от уже заложенных в текущих рыночных ценах, должны учитывать сопряженные с этим риски и нести ответственность  за свои действия.

При принятии решений о привлечении займов управляющие долгом должны учитывать  воздействие, которое оказывают  условные обязательства на финансовое положение органов государственного управления, в том числе на их общую ликвидность.

Развитие  и обеспечение работы эффективного рынка государственных бумаг. Для минимизации затрат и риска в средне– и долгосрочной перспективе управляющие долгом должны обеспечивать согласованность проводимых ими мер политики и операций с задачей развития эффективного рынка государственных ценных бумаг.

Органы  государственного управления должны стремиться к формированию широкой базы инвесторов для своих внутренних и внешних  обязательств, уделяя при этом должное  внимание затратам и риску, и их отношение  к инвесторам должно основываться на принципах равенства⁵.

Операции  по управлению долгом на первичном  рынке должны быть прозрачными и  предсказуемыми.

Для размещения долговых обязательств должны в максимально  возможной степени использоваться рыночные механизмы, в том числе  конкурсные аукционы и эмиссионные  синдикаты.

Органы  государственного управления и центральные  банки должны содействовать развитию устойчивых вторичных рынков, способных  действенно функционировать в самых  разных рыночных условиях.

Системы, используемые для проведения расчетов и клиринга по операциям с государственными ценными бумагами на финансовом рынке, должны соответствовать надлежащей практике.

Устойчивый  государственный долг является неотъемлемым атрибутом состояния финансовой системы не только развивающихся  стран, то есть стран с переходной экономикой, но и большинства индустриально  развитых стран. При этом критические  размеры как внутренней, так и  внешней задолженности и, как  следствие, рост процентных платежей во многих странах приводят к ограничению  возможностей управления государственным  долгом или даже к дестабилизирующему воздействию на экономику в целом. Особую важность осуществления контроля за состоянием и качеством управления государственным долгом подчеркивает то, что, как показала не только российская практика, непродуманная долговая политика неминуемо ведет к финансовому кризису.

В этой связи, как показывает опыт высших органов  финансового контроля стран –  участниц Международной организации  высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), в целях совершенствования  контрольной работы, осуществляемой контрольно-счетными органами в области государственного долга, представляется целесообразным внедрение в действующую в Российской Федерации систему контроля за государственным долгом активно применяемого в мировой практике аудита эффективности. Особое значение это приобретает в свете проводимых в настоящее время в России реформ бюджетного процесса, предусматривающих переход к бюджетированию, ориентированному на результат. По данному вопросу в рамках ИНТОСАИ разработан ряд рекомендаций.

В первую очередь предлагается рассмотреть  подходы к определению государственного долга: оно должно давать ясное представление  о главных компонентах государственного долга. Это нужно для того, чтобы  убедиться, что управление, ответственность  и контроль за государственным долгом выполняются на одной основе, а также что возможно создание баз данных в исторических рамках.

Затем необходимо изучить нормативную и законодательную  базу по вопросам государственного долга, проанализировать элементы, которые  должны быть в нее включены с тем, чтобы обеспечить последовательное и эффективное управление государственным  долгом.

Управление  государственным долгом должно быть основано на системе законов и  административных норм, регулирующих соответствующие операции и действия. Такая юридическая основа должна четко определять компетенцию при  оформлении долговых обязательств, выпуске  новых инструментов, вложении или  распределении ресурсов, полученных за счет выпуска долговых обязательств, предоставлении гарантий и в целом, при выполнении любых операций, осуществляемых при управлении государственным  долгом.

В мировой  практике существуют различные варианты распределения функций в управлении долгом, однако в любом случае, установленная  структура должна четко определить функции каждого субъекта, координацию  между ними и требуемый порядок  обмена информацией для принятия решений и определения лимита всех обязательств, в том числе  неявных (потенциальных). Недостаточная  ясность в этом вопросе может  негативно сказаться на координации  действий различных правительственных  органов, а также на процессе принятия решений и определения ответственности.

Согласно  рекомендациям Комитета по государственному долгу стран – участниц ИНТОСАИ, законодательная и нормативная  база должна определять, по крайней  мере, следующие аспекты:

• формулирование политики и стратегии государственного долга;
• четкое определение целей и направлений использования долга;
• учреждение или федеральное агентство, уполномоченное для получения кредитов от имени государства и организации платежей по полученным долгам;
• субъект, ответственный за одобрение заключаемых долговых контрактов;
• субъект, уполномоченный на подписание долговых контрактов;
• субъект, ответственный за учет и управление государственным долгом, выполнение или поручение всех операций, связанных с государственными кредитами, и обеспечение гарантий;
• случаи и условия, при которых правительство может выступать в качестве гаранта;
• обязанности в отношении публикации отчетов о состоянии государственного долга и в целом об общественном доступе к информации⁶.

Необходим также анализ уязвимости и устойчивости долга страны посредством статических  и динамических индикаторов, позволяющих  определить, сможет ли правительство  обслуживать и погашать свои обязательства  не только в существующих условиях, но и при возникновении альтернативных или опасных сценариев.

Для этого  используются две большие группы индикаторов. Индикаторы первой группы измеряют уязвимость или риск, которые  могли бы нарушить долговое состояние  в существующих условиях. Индикаторы второй группы измеряют потенциал правительства  в случае столкновения с отрицательными непредвиденными обстоятельствами.

Первая  группа – это статические индикаторы. Они базируются на данных наблюдения на установленные даты. К статическим  индикаторам относятся общие  долговые индикаторы, индикаторы внешнего и внутреннего долга, включающие расчеты, графики платежей, чувствительность к процентным ставкам и состав долга в иностранной валюте.

Эти индикаторы соотносят внешний долг, экспорт, общие государственные доходы и  ВВП (например, такие индикаторы, как  соотношения долг/ВВП, дефицит/ВВП, расходы по обслуживанию долга/ВВП, налоговые доходы/ВВП, доходы/долг, налоговые доходы/долг, уровень роста  долга/уровень роста ВВП). Они  предназначены для того, чтобы  определить развитие долговой ситуации и возможности выплаты долга, а также дают возможность отслеживать  ухудшение экономических условий, с которыми правительство или  экономика могут столкнуться. Однако их использование ограничено тем, что  они обеспечивают информацией на определенную дату.