Совершенствование регулирования и управления внешним долгом

Вторая  группа индикаторов – индикаторы динамические. Они основаны на предполагаемых ситуациях.

Определение устойчивости государственного долга  ставит целью найти ответ на вопрос, может ли правительство придерживаться тех же расходов и доходов или, если необходимо, провести корректировку  для сохранения соотношения уровней  долга и ВВП. Индикаторы предназначены  для поиска ответов на вопросы: может  ли текущая финансовая политика сохраняться  без резкого роста государственного долга и должно ли правительство  увеличить налоги или снизить  расходы, чтобы избежать тенденции  резкого увеличения долга. Такой  анализ должен проводиться в различных  макроэкономических сценариях. Это  предельно важно, так как возможно, что основанные на ожидаемом сценарии расчеты показывают устойчивые тенденции, но изменения какой-либо макроэкономической величины, например, уровня роста ВВП или процентных ставок, может привести к такому ухудшению долгового уровня, который может привести к кризису.

Оценка  поведения учреждений, ответственных  за управление государственным долгом, – также очень важная задача, так как их работа сказывается на экономическом и социальном положении государства. Необходимо проанализировать хронологию деятельности учреждения, связанной с государственным управлением: каким образом оно было создано; задачи, которые оно выполняет в ходе деятельности; пути решения проблем и рисков, с которыми оно сталкивается; применяемые им средства контроля, институциональное управление как часть правительственной структуры.

Основные  качественные критерии эффективности  управления государственным долгом имеют свое выражение в задачах  и представляют собой соотнесение  реальных результатов, достигнутых  в процессе управления государственным долгом с задачами, поставленными на данном этапе управления государственным долгом. К числу качественных критериев эффективности следует отнести следующие.

1. Снижение  расходов по управлению государственным  долгом на основе сокращения  доходности долговых обязательств, оптимизации их структуры.

2. Оптимизация  объемов государственного долга  до приемлемых величин в зависимости  от текущей экономической ситуации (анализ на основе долговых  коэффициентов) с использованием  оптимальных методов управления.

3. Соблюдение  графика погашения и обслуживания  выпущенных долговых обязательств.

4. Использование  взятых в долг средств исходя  из принципа их возвратности.

 

2. АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

1. Особенности формирования валового внешнего долга

 

В Республике Беларусь принято следующее определение: “Валовой внешний долг Республики Беларусь на любой данный момент времени представляет собой невыплаченную сумму фактических текущих и необусловленных обязательств, которая требует выплаты основного долга и/или процентов дебитором в некоторый будущий период времени и которая представляет собой обязательства резидентов Республики Беларусь перед нерезидентами” ⁷, что, по сути своей, не отличается от принятых в мире определений.

В части информационного обеспечения исследования нас будут интересовать статистические показатели валового внешнего долга в разбивке по следующим позициям⁸:

— институциональные секторы с выделением секторов органов государственного управления (далее — ОГУ) и органов денежно- кредитного регулирования (далее — ОДКР), банков и других секторов;

— сроки погашения с выделением долгосрочных долговых показателей (срок погашения свыше одного года).

Анализ показывает, что по срокам погашения, как следует из таблицы 2.1, в структуре валового внешнего долга Республики Беларусь преобладают, хотя и незначительно, долгосрочные займы.

Таблица 2.1. Валовой внешний долг по срокам погашения

 

В целом на начало 2011 г. объем валового внешнего долга составил 28,4 млрд. долл. США, из них 12,7 млрд. долл. (44,7%) приходилось на краткосрочные займы и 15,7 млрд. долл. (55,3%) — на долгосрочные.

По секторам экономики валовой внешний долг распределился следующим образом (таблица 2.2, рисунок 2.1).

2.1. Валовой внешний долг по секторам

 

Так, на долю секторов органов госуправления и денежно-кредитного регулирования, а также банковского сектора на начало 2011 г. приходилось 62,2% объема валового внешнего долга (в основном здесь представлены государственные структуры, а также банки, в том числе государственные и с

участием  государства), остальное — на другие секторы, привлекающие частное финансирование.

 

Рисунок 2.1. Динамика долгосрочного

валового  внешнего долга по секторам (млн. долл. США)

 

За 2010 г. доля других секторов сократилась с 44,1 до 37,8%, и из 6,3 млрд. долл. годового прироста валового внешнего долга на другие секторы пришелся лишь 1 млрд. долл. США. Что касается долгосрочного валового внешнего долга, то тенденция сокращения доли других секторов присутствует на протяжении более четырех последних лет (рисунок 2.1). При этом в структуре долгосрочного валового внешнего долга доля других секторов за это время сократилась с 40,8% на начало 2007 г. до 12,3% на начало второго полугодия 2011 г. на фоне роста объемов самого долга более чем в 9 раз (с 2,1 млрд. долл. На начало 2007 г. до 18,8 млрд. долл. на начало второго полугодия 2011 г.).

Отмечаем, что Национальный банк представляет развернутую статистику внешнего сектора экономики в виде отчета по платеж- ному балансу, включающего в том числе и статистику валового внешнего долга. Однако ни в статистических таблицах, ни в комментариях к платежному балансу не содержится прямых упоминаний о внешнем государственном долге, что требует уточнения.

Внешний государственный долг наряду с внутренним государственным долгом является компонентом государственного долга страны, объемы и структуру которого согласно действующему законодательству контролируют финансовые органы государства (в Беларуси это Минфин). В соответствии со статьей 2 Бюджетного кодекса Республики Беларусь внешним государственным долгом является общая сумма основного долга страны по внешним государственным займам на определенный момент времени⁹.

На уровне макроэкономических секторов Правительство действует в секторе ОГУ — весь объем привлеченных этим сектором кредитов осуществляется непосредственно Правительством. Гарантии Правительства могут выдаваться и другим секторам. На сайте Минфина размещена следующая информация о внешнем долгосрочном государственном долге Республики Беларусь за отчетный период (таблица 2.3).

Таблица 2.3.  Внешний государственный долг Республики Беларусь (млн. долл. США)

Примечание. Данные Министерства финансов Республики Беларусь

 

Кроме приведенных данных Минфина мы также имеем статистические показатели долгосрочного валового внешнего долга по секторам, представляемые Национальным банком (таблица 2.4), где привлечение кредитов Правительством отражено в секторе ОГУ.

Таблица 2.4. Валовой внешний долг по секторам

 

В результате сравнения получаем, что цифры внешнего государственного долга (таблица 2.4), по данным Минфина, и внешнего долга сектора ОГУ (таблица 2.3) исходя из данных Национального банка

имеют заметные отличия (соответственно 8,4 против 7,8 млрд. долл. США на начало 2010 г. и 10,1 против 9,5 млрд. долл. США на начало 2011 г.). Даже если учитывать в составе цифр Минфина кредиты, привлеченные резидентами под гарантии Правительства (они относятся к операциям или банковского, или других секторов), то различия не исчезают.

Таким образом, подобное неоднозначное  количественное представление внешнего государственного долга Правительства  для аналитиков и практиков является неприемлемым и для верных оценок рисков требует, как минимум, приведения в сопоставимый вид статистики внешнего государственного долга Правительства и валового внешнего долга, а также соответствующих комментариев разработчиков. Внешний долг — это не оценочный и не прогнозный показатель, здесь должна быть преемственность методов и однозначная определенность цифр, особенно в условиях роста его государственной составляющей за счет привлечения кредитов как непосредственно Правительством, так и представителями других секторов — государственными и подконтрольными государству структурами.

2. Учет внешнего долга в Республике Беларусь

 

Выше была обозначена проблема расхождения  данных о внешнем долге Правительства, которую, безусловно, нужно решить как можно быстрее. Другая, не менее важная, проблема связана с тем, что в соответствии с методологией наряду с выделением прямого долга Правительства, обслуживание которого идет напрямую из бюджета, в составе долга частного и банковского секторов необходимо выделять долг, гарантированный государством напрямую или косвенно (по праву собственности). Это необходимо для того, чтобы весь государственный долг можно было оценивать с точки зрения рисков и представить как возможные обязательства бюджета с резервированием необходимых средств для минимизации рисков в случае их возникновения.

В Руководстве по статистике внешнего долга (далее — Руководство) данная проблема учета “диффузии” в другие секторы информации по привлеченным средствам под гарантии и с участием Правительства носит название “подход на основе государственного сектора в расширенном определении”. В отличие от подхода на основе институциональных секторов данный подход в составе государственного сектора в расширенном определении рассматривает органы государственного управления, органы денежно-кредитного регулирования и хозяйственные единицы банковского и других секторов, являющиеся по определению Руководства по внешнему долгу МВФ “государственная корпорация является нефинансовой или финансовой корпорацией, находящейся под контролем органов государственного управления. Причем контроль над корпорацией определяется как способность формировать общую корпоративную политику путем назначения в случае необходимости соответствующих директоров.

Контроль может осуществляться через право собственности государства более чем на половину голосующих акций или иных средств контроля более чем половины голосов акционеров (в том числе посредством владения другой государственной корпорацией, которая, в свою очередь, обладает контрольным пакетом голосующих акций). Кроме того, контроль может осуществляться на основе специального закона, указа или нормативного акта, наделяющего органы государственного управления правом определять политику корпорации и назначать директоров. Все внутренние институциональные единицы, не относящиеся к государственному сектору в расширенном определении, следует относить к частному сектору”¹⁰ .

Из данного определения становится понятно, что для таких стран, как Беларусь, где доминирующая роль в экономике принадлежит непосредственно курируемым Правительством государственным организациям (предприятиям, банкам и пр.), вопросы совершенствования учета внешнего долга сектора госуправления в расширенном определении особенно актуальны. Здесь необходим адекватный учет всех внешних государственных заимствований (как прямых, так и косвенных, привлекаемых государственными корпорациями) для их анализа и контроля рисков.

Правительство для поддержания управляемости внешним госдолгом должно иметь представление о возможных обязательствах бюджета и иметь ресурсы для минимизации потерь при возникновении критических и кризисных ситуаций как на мировых рынках, так и на предприятиях и в банках, подконтрольных государству.

Еще в большей степени, чем в Беларуси, проблема учета внешних долгов на уровне государственных корпораций стоит в России, где статистика пару лет назад начала осуществлять учет данной компоненты корпоративного внешнего государственного долга, а минфин — проводить его мониторинг. Необходимость учета и контроля особенно наглядно про- демонстрировал финансовый кризис, когда российскому правительству потребовалось направить ощутимые финансовые средства для спасения государственных корпораций¹¹. Дело в том, что в докризисные годы государственные корпорации активно занимали деньги за рубежом и, более того, делали это под залог собственных акций. Когда в ходе кризиса обслуживать долги стало невозможно, иностранцы могли получить в собственность значительные доли ключевых российских предприятий, на что правительство пойти не могло. В результате стратегически важным компаниям были выданы кредиты почти на триллион российских рублей, финансовую помощь получили Роснефть, Лукойл, Газпром, ТНК-ВР, Русал и другие крупные заемщики. Хорошо, что к 2008 г. в России за счет длительного профицита бюджета был накоплен солидный резервный фонд (“подушка безопасности”), который в результате кризиса заметно уменьшился: если в 2008 г. в нем было больше 140 млрд. долл. США, то на сегодняшний день осталось лишь 26 млрд. долл.¹².

Понятно, что Беларусь столь значительных финансовых ресурсов не имеет, поэтому поведение белорусских госкомпаний должно оцениваться заранее с учетом возможных рисков, а Правительство обязано контролировать процесс привлечения внешних корпоративных займов государственными предприятиями, чтобы не допускать в результате кризиса тихой приватизации государственных активов “по закладным” из-за неспособности госкорпораций самостоятельно погашать внешние займы и отсутствия в бюджете необходимых резервных сумм.

В условиях сегодняшнего роста государственной составляющей валового внешнего долга предельно актуальным направлением текущей работы Минфина является именно организация учета и мониторинга внешнего государственного долга в расширенном определении с выделением долгов госкорпораций (государственных предприятий и банков, а также предприятий и банков под контролем государства).

Осознавая необходимость общего контроля процесса внешнего долгового финансирования, с целью совершенствования управления валовым внешним долгом Совет Министров и Национальный банк Республики Беларусь приняли совместное постановление от 06.05.2011 № 574/12 “Об утверждении Концепции управления валовым внешним долгом Республики Беларусь и плана мероприятий по ее реализации” ¹³ (далее — Концепция). В частности, данный документ предусматривает “совершенствование статистической отчетности по учету валового внешнего долга в части других секторов для повышения качества анализа и управления”, для чего уже в 2011 г. предполагается привлечение международных экспертов в рамках технической помощи международных финансовых организаций, что еще раз подчеркивает серьезность проблемы.