Сущность и основные элементы государственного долга

1. Сущность и основные элементы  государственного долга

Государственный долг образуется в результате осуществления  государственными органами различных видов заимствований. Долг органов государственного управления является органичным элементом в системе финансовых отношений, структуре активов и пассивов экономики. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 97) "государственным долгом РФ являются долговые обязательства РФ перед физическими, юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права".

Долговые  обязательства - это сложная категория, отличающаяся, во-первых, по форме образования и обслуживания; во-вторых, по объектам долговых отношений; в-третьих, по срокам обязательств. Основные формы долговых обязательств РФ (ст. 98 Бюджетного кодекса) следующие: кредитные соглашения и договора; государственные ценные бумаги; договора о предоставлении гарантий РФ, договоров поручителей РФ; переоформленные долговые обязательства третьих лиц в госдолг РФ; соглашения и договора РФ о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств. Во временном разрезе выделяются: краткосрочные (до 1 года); среднесрочные (до 5 лет); долгосрочные (до 30 лет) обязательства. Для финансирования бюджетного дефицита государство прибегает к внешним и внутренним заимствованиям, в результате чего и формируется государственный долг. Увеличение долга происходит в результате капитализации процентов по ранее полученным кредитам. Кроме того, он увеличивается вследствие обязательств, принятых государством к исполнению, но по различным причинам не профинансированным в срок.

В настоящих условиях государственный  долг выдвинулся в центр экономических  проблем страны, что требует самого пристального внимания к этой экономической категории и проблемам, с ней связанным. В общей постановке в проблеме государственного долга можно выделить следующие основные аспекты: структура и динамика государственного долга; механизм управления, обслуживания и реструктуризации долга; влияние государственного долга на развитие экономики страны. Очевидно, что государство может и должно брать в долг на нормальных, естественных и разумных основах и условиях. Нормальный долг является реальным свидетельством доверия к государству со стороны кредиторов как физических, так и юридических лиц. Практически в эффективной, нормально развивающейся, стабильной экономике государственный долг не является ключевой проблемой развития и жизнедеятельности общества. Как правило, государственный долг возрастает на этапах активного экономического роста, имея в виду, что развивающаяся экономика, модернизируемое производство требуют определенных вложений, в том числе государственных.

Однако  госдолг растет и к стагнирующей экономике, в которой спад производства в течение длительного времени предопределяет все динамические процессы развития макроэкономики. В этом случае основным источником покрытия затрат государства являются монетарные каналы финансирования возрастающего государственного долга, что мы и имеем в настоящее время в переходной экономике России. Сложность объекта требует выработки определенного подхода к классификации состава долга, при этом возможно использование двух подходов: во-первых, использование принятой бюджетной классификации (в этом случае в структуре долга появляется ряд статей конъюнктурно-оперативного порядка) и, во-вторых, использование укрупненных долговых статей, близких по функциональному назначению, и в этом случае преобладают институциональные признаки долговых статей.

Основополагающим  для всех классификаций долга  является деление его на внешний и внутренний долг. Внутренний и внешний долги имеют существенные социальные отличия: внешний долг ассоциируется (и практически означает) с долгом человека, задолжавшего другим людям (долг страны другим странам). Внутренний долг - это долг самим себе. И тот и другой вид долгов - объективная реальность общественных отношений.

В соответствии с рекомендациями Международного валютного  фонда в качестве внутреннего долга рассматриваются обязательства органов госуправления, выраженные как в национальной, так и в иностранной валюте, держателями которых являются резиденты. Внешним долгом считается государственная задолженность перед нерезидентами. Практически факт отнесения владельцев долговых обязательств к резидентам или нерезидентам имеет первостепенное значение при определении структуры государственного долга. Данная ключевая классификация на практике дополняется еще рядом классификационных схем, к которым относятся: классификация долга по типу кредитора (держателя долгового обязательства) и по типу долгового обязательства. Классификация долга по типу кредитора играет важную роль при анализе государственной задолженности на функционирование всей экономики и ее отдельных сегментов. Так, при распространении операций с государственными долговыми обязательствами на вторичном финансовом рынке их распределение по категориям владельцев определяется как спецификой государственного заимствования, так и условиями функционирования кредитно-банковской системы (спрос на банковские ссуды, величина резервов банков, портфель государственных ценных бумаг и др.).

Принципиальная  классификация госдолга по типу кредитора имеет следующий вид:

-внутренний  долг (органам кредитно-денежного  регулирования, коммерческим банкам, другим членам государственного сектора, прочим финансовым учреждениям);

-внешний  долг (международным организациям, органам управления зарубежных  государств, прочая внешняя задолженность, включая банковские ссуды и авансы, кредиты поставщиков).

Классификация долга по типу долгового обязательства имеет важное аналитическое значение, так как она выявляет типы долговых активов и характеризует типы активов, которым располагают кредиторы:

-внутренний  долг (долгосрочные облигации, краткосрочные  облигации и векселя, Долгосрочные ссуды, не отнесенные к другим категориям, краткосрочные ссуды и векселя, не отнесенные к другим категориям);

-внешний  долг (аналогично перечню статей  внутреннего долга).

В категорию "государственный долг" включаются все признанные долги  Российской Федерации. Задолженность, формирующая государственный долг, возникает в результате заимствования в денежной форме, выпуска долговых обязательств для оплаты принятых на себя долгов других экономических субъектов, "безденежного" выпуска долговых обязательств. Погашение накопленного долга может происходить различными способами: денежными выплатами, обменом долгового обязательства на налоговые освобождения, отказом от уплаты, аннулированием задолженности кредиторов, принятие задолженности другим органом и др.

Государственный долг оценивается по номинальной  стоимости, так как он представляет собой сумму непогашенных обязательств, выплачиваемую при наступлении срока выплаты. Долг - это состояние (запас), а не движение (поток), так как он оценивается на определенную дату, а ее изменение в определенном периоде (между датами) происходит за счет чистого заимствования (заимствование минус погашение). Величина государственного долга в национальной части внешней задолженности зависит от динамики обменного курса. Если в период между датами определения величин задолженности обменный курс изменился, то переоценка суммы внешнего долга, выраженного в иностранной валюте, в рубли служит одним из факторов изменения общей величины государственного долга.

Это особенно важно в связи с тем, что структурно государственный  долг складывается из двух частей: основной долг и непогашенный долг, включающий кроме основного еще и проценты на долговые суммы. К этому надо добавить, что государственный долг - это не только объем заимствований госорганов, но и долги внебюджетных фондов всей уровней государственного управления.

Необходимо  также учитывать и федерально-региональную структуру государственного долга. На практике различают государственный долг, образовавшийся в результате бюджетной задолженности федерального правительства. Собственно этот долг и фигурирует во всех оценках ситуации с госзаимствованиями. Но более правильно было бы говорить о консолидированном  государственном долге,  включающем  задолженность региональных и муниципальных органов власти.

Наибольшие  проблемы связаны со структурой государственного внутреннего долга. Так, укрупненная разбивка внутреннего долга имеет следующий вид:

а) рыночные долговые обязательства в  виде эмиссионных ценных бумаг;

б) нерыночные обязательства, связанные  с исполнением федерального бюджета  и выпущенные для финансирования образовавшихся задолженностей.

К основным различиям этих двух групп  обязательств относится, во-первых, то, что первые из них имеют определенную программную форму, закладываются  в бюджетные проектировки на ряд лет, а, во-вторых, связаны с необходимостью решения текущих оперативных бюджетных проблем.

Число видов (форм, статей) государственного долга не является стабильным и имеет  тенденцию к увеличению (прежде всего за счет нерыночных инструментов). Обострение ситуации с бюджетом обусловливает и сдвиги в структурном построении внутреннего долга. К критическому сдвигу относятся, в частности, крупные пирамиды ГКО. Расходы бюджета по обслуживанию долга по ГКО фактически не учитывались в составе расходов федерального бюджета. Минфин сальдировал все обороты рынка ГКО, включая поступления от новых выпусков и сумм, направляемых на погашение старых выпусков.

Закон Российской Федерации "О государственном  внутреннем долге РФ" (1993г.) определил  разделение госдолга на две основные части (в основном по валютному кредитованию) - на внешний и внутренний долг, в связи с чем валютные заимствования и возникающие с связи с этим обязательства относятся к внешнему долгу, а рублевые заимствования - к внутреннему долгу. Примитивизм данного подхода соответствовал (в ограниченной мере) условиям первых лет реформирования. Процесс реформирования и развитие финансовых рынков с расширением проведения валютных операций потребовали поиска новых решений (как в аналитических, так и в практических целях для решения проблем классификации госдолга). Проблема особенно осложняется тем, что в настоящих условиях по ряду позиций внешний и внутренний долги представляют довольно гармоничный симбиоз, в частности, связанный даже с техническими проблемами, когда мы имеем практику сальдирования отдельных показателей (особенно по обслуживанию госдолга).

2. Роль государственного долга  в воспроизводственном процессе

Долговые  тенденции повлияли на уровень взаимосвязи  производства, распределения и потребления ВВП и нарушили их хрупкое динамическое равновесие. В частности, это нарушение привело к противоречиям структур распределения первичных (реальных) доходов населения, которые во многом явились причиной инвестиционного коллапса экономики страны. Рост госдолга привел к появлению ряда воспроизводственных ограничений, в частности, к ограничениям внутреннего спроса и предложения, экспортным ограничениям, ограничениям в сфере воспроизводства рабочей силы, в использовании накопления на расширенное воспроизводство.

Естественным следствием этих ограничений  является функционирование экономики России всех лет реформирования в условиях суженного (и все более сужающегося) процесса воспроизводства. Сужение воспроизводственного процесса привело к появлению специального механизма, а именно механизма межотраслевого перераспределения финансовых ресурсов с использованием неплатежей. По мере ослабления инфляции и сближения темпов роста относительных цен возросла роль механизма неплатежей в распределении финансовых ресурсов между отраслями промышленности и в балансировании структурных диспропорций. Это проявляется в относительном увеличении доходов, распределяемых посредством прироста задолженности (кредиторской и банковской) предприятий по сравнению с доходами, перераспределяемыми в результате изменения отраслевых цен. К долговой экономике Россия шла быстрыми шагами, совпадающими по темпам с просчетами в реформировании экономики: обвал цен, кризис неплатежей, инфляция, ликвидация оборотного капитала, спад производства, бюджетный дефицит, рост внешнего долга и в результате тупик общего дефолта. Влияние данных факторов привело к главному экономическому разлому - активному сужению воспроизводственного процесса, не соответствующему потребностям общества и экономики. В этой связи важен анализ роли госдолга в воспроизводственном процессе.

Оценка государственного долга в плане его влияния  на развитие экономики неоднозначна. Значительный госдолг оказывает  серьезное негативное воздействие  на экономику так как его рост (или же рост расходов по его обслуживанию) ведет к сокращению инвестиций в производительный капитал (особенно при использовании государственных заимствований на нужды текущего потребления государства через государственные Ценные бумаги). Значительные дефициты бюджета обусловливают нарастание госдолга и расходов на его обслуживание, что обостряет расходные проблемы государственного бюджета.

Однако необходимо учитывать, что государственный  долг (особенно его внутренняя вставляющая) является задолженностью населения  самому себе, а использование этой задолженности может обеспечить решение многих экономических проблем развития страны. Опыт многих стран показывает, что сам по себе дефицит бюджета и нормальный госдолг не являются негативными факторами, так как позволяют решить на определенных этапах развития сложные экономические проблемы. Однако данное соображение не относится к настоящей ситуации в экономике России.

Формирование  долговой экономики происходит и  активизируется в результате разрушения институциональной структуры экономических отношений, реальных институтов нормальной социально-рыночно ориентированной экономики. Формы проявления этого разрушения проявляются в следующем: катастрофическое сжатие бюджета страны; огромный рост теневой экономики; падение доли государственных доходов в ВВП; увеличение объемов неплатежей (во всех сегментах экономики); долларизация экономики; демонетизация и бартеризация экономики.