Сущность и основные элементы государственного долга

В нормальных рыночных условиях дефицит  возникает, когда уровень инвестирования в стране значительно превышает уровень накопления. И в данном случае оценка этого дефицита не является однозначной, так как зависит от конкретных ситуаций и целей, решаемых экономикой. Иногда дефицит является причиной превышения нормы окупаемости инвестиционной стоимости привлекаемого иностранного капитала. Применительно к российской экономике главной причиной дефицита является превышение потребления (особенно госрасходов) над реальными доходами бюджета. К данной ситуации классическая причина дефицита, а именно рост уровня инвестирования по отношению к накоплению, не имеет прямого отношения.

За  первую половину 1998 г. общий долг правительства  РФ увеличился на 5,4%, при этом внутренний долг - на 11% (628 млрд. руб.), а внешний - на 4,5% (129 млрд. долл.).

Обслуживание госдолга превратилось в один из важнейших элементов  государственных расходов, причем этот элемент неэластичен к налоговым поступлениям в бюджет. С учетом реальных затрат на финансирование оборота государственных ценных бумаг уже в 1996 г. он составлял 7% ВВП, что делало его третьим по величине после общих расходов на поддержание экономики страны (9% ВВП) и социальных расходов (8% ВВП). При этом выплаты на обслуживание государственного долга растут очень быстро, вытесняя из бюджета другие виды расходов.

При снижении прочих видов расходов активно  растут расходы на обслуживание долга, причем более активно - на обслуживание внутреннего долга. В результате возникает замкнутая порочная схема: нехватка доходов бюджета —> высокая доходность ГКО —> снижение налогооблагаемой базы —> падение сбора налогов.

Нельзя  не остановиться на таком аспекте, как  своеобразная "наркотическая" зависимость государственных финансов от заимствований. Как правило, поступающие заимствования, и особенно средства нерезидентов, были "горячими" (спекулятивными). Так, например, деньги иностранных инвесторов приходили на российский сверхрискованный рынок лишь в надежде на доход в 70-180% годовых. Поэтому можно было легко прогнозировать, что они моментально будут вывезены в случае сокращения ставки по ГКО (что произошло в середине 1997 г.) либо при потере доверия к государству (что произошло в августе 1998 г.). Сочетание усилий правительства по снижению доходности с ростом неуверенности в его способности платить по обязательствам из-за недобора налогов делало паническое бегство игроков неизбежным, что и произошла после ухудшения общей ситуации на мировом финансовом рынке.

Условия реструктуризации долга бывшего  СССР, определенные соглашениями Правительства РФ с Лондонским и Парижским клубами, в конце 1996 г. - начале 1997 г. казались вполне приемлемыми (учитывая наметившиеся в то время тенденции). Но, как оказалось, это было чисто внешнее, достаточно поверхностное впечатление (период платежа был определен в 18 лет - до 2020 г., общий период реструктуризации - 24 года, процентные платежи по консолидированным сумам основного долга начисляются по рыночным ставкам плюс маржа - ставка LIBOR + 13/b LIBOR).

Переход в цивилизованную форму расплаты по долгам можно оценить положительно, однако некоторые параметры этой расплаты являются достаточно жесткими (так, в 1998-1999 гг. 50% начисленных процентных платежей выплачиваются наличными, в 2000 г. - 60% наличными, оставшаяся часть капитализируется и переоформляется в процентные векселя). Если к этим условиям добавить выплаты по внешнему долгу самой России, которые значительно возрастают, так как к этой категории долга относится не только обслуживание займов периода реформирования (с 1992 г.), но и выплаты процентов (при этом надо иметь в виду в основном краткосрочно-среднесрочный характер этих займов), то становится очевидным, что положение в этой сфере тревожное, причем растянутое на многие годы.

Предпринимаемые правительством меры пока не приносят ожидаемых результатов. Особенно сомнительными выглядят усилия по замещению внутреннего долга внешним. Хотя последний и оказывается дешевле по доходности размещаемых обязательств, но он несравнимо дороже по своей политической цене. Если в условиях неспособности государства обслуживать внутренний долг правительство и ЦБ могут применить широкий арсенал мер, включающий его реструктуризацию, девальвацию национальной валюты, применение отсрочек и пр., то при внешнем банкротстве государства выбор будут делать внешние кредиторы с другим набором мер - от ареста счетов до принуждения России к демонтажу национального суверенитета в сфере торговли, землепользования, распоряжения природными ресурсами и пр.

3. Система управления государственным  долгом

В последние годы наметились качественно  новые тенденции в сфере управления госдолгом, что было обусловлено форсированным переходом к рыночным механизмам его формирования и обслуживания (в отличие от долга СССР). Главные черты новых тенденций - мобилизация ресурсов с помощью займов и других государственных обязательств, использование налоговой системы, активных методов реструктуризации заимствований и организации обслуживания долга. Система управления госдолгом должна иметь два режима функционирования:

а) управление в нормальном режиме воспроизводственного процесса;

б) кризисное управление в условиях обостряющегося дефицита бюджета, спада  производства, сокращения возможностей привлечения новых заимствований.

Водораздел  между этими режимами лежит в  плоскости оценки ключевых составляющих государственных заимствований: накопление госдолга, система платежей, тенденции новых заимствований.

Нормальный  режим связан, во-первых, с обеспечением стабилизации долговых параметров; во-вторых, с наличием бездефицитного бюджета (нулевой первичный дефицит); в-третьих, с созданием условий для сближения  усредненной реальной ставки процента по долгу и темпу прироста ВВП, прекращением роста отношений «долг  – ВВП»; в-четвертых, с нормализацией  процесса сокращения краткосрочных  обязательств по долгу, по отношению к среднесрочным и долгосрочным обязательствам.

Кризисное управление госдолгом связано с функционированием  экономики на грани дефолта, что  мы имеем с конца 1998 г. в экономике  страны.

Проблема  долга возникает не тогда, когда  он уже образуется и существует, а тогда, когда рост долга становится неуправляемым, а процесс его  выплаты начинает затрудняться, оказывая давление на весь процесс функционирования государства, процессы поддержания  экономики страны в нормальном состоянии. В этом случае возникает необходимость  в поиске решения следующих проблем:

общая оценка эффективности политики заимствований  государством средств, особенно в связи  с нарастанием напряженности  в обслуживании долга;

определение предельно допустимых размеров государственного долга с учетом особенностей данного  этапа развития экономики и предела  размеров долга с учетом этих особенностей;

анализ и  оценка методов финансирования бюджетного дефицита и возможных источников его покрытия;

определение направлений и мер по стабилизации размеров государственного долга; оценка влияния госдолга на перспективы  развития экономики страны, учитывая общие трудности реформационного  процесса.

В последние  годы делаются позитивные попытки регулирования  государственных заимствований. Особенно важным является установление предельных объемов государственного долга РФ и предельных объемов государственных заимствований РФ. Так, в соответствии с Бюджетным кодексом (ст. 106) установлено, что предельный объем государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию, погашению государственного внешнего долга РФ.

Государственный долг представляет собой сложное  экономико-финансовое образование, особый финансовый механизм, требующий использования  системы методов для его регулирования. К ключевым из них можно отнести:

стабилизационные  инструменты в государственном  долге, управление динамикой долга;

уменьшение  государственного внутреннего долга;

реструктуризация  задолженностей экономических субъектов (предприятий и организаций) бюджету;

контроль  за заимствованиями субъектов РФ;

сокращение  государственного долга путем недофинансирования бюджетной сферы; снижение стоимости  обслуживания государственного долга.

Основным  методом управления госдолгом является оптимизация государственных заимствований. Данный подход выходит за рамки понятия "метод регулирования, представляя собой практически программу по оптимизации заимствований, в рамках которой осуществляется маневр внутренними и внешними займами.

Оптимизационный подход касается как формирования долга, так и его обслуживания, включая  следующие меры: обесценение эквивалентности  текущих долгов и будущих налогов; сохранение баланса в эмиссионной  деятельности и сборе налогов  с процессом наращивания долга и размерами его обслуживания; реализация политики стабилизации долга в увязке с процессом инвестирования; проведение мер по трансформации политики роста долга в ограничительную политику, стабилизирующую рост долга.

Эффективным методом является удлинение государственного внутреннего долга. данный метод является одним из ключевых в системе управления государственным долгом и связан с процессом замещения "коротких" и "дорогих" долгов на "длинные" и "дешевые". Реализация данного метода предполагает сокращение привлеченных средств путем размещения государственных краткосрочных обязательств, а также снижение доходности по государственным ценным бумагам.

Реструктуризация задолженностей экономических субъектов (предприятий  и организаций) бюджету. Данный метод в нормальной экономической ситуации должен применяться в ограниченных масштабах (индивидуально). Однако системный кризис, в котором кризис неплатежей является одним из основных, обусловливает необходимость активного использования данного метода, чтобы не допустить полной остановки разваливающегося реального сектора производства, поскольку долги многих предприятиях многократно превышают годовые объемы реализации продукции и перешли в категорию безнадежных.

Сложность использования  данного метода связана с тем, что списание или прощение долгов со стороны государства подрывает  государственную налоговую и  финансовую политику. Под данный метод есть правовое обеспечение: постановление Правительства РФ "О порядке проведения в 1998 г. реструктуризации задолженности юридических лиц перед федеральным бюджетом" от 14 апреля 1998 г. № 3954.

Ключевые  составляющие данного метода: ускоренная процедура банкротства, обращение  взыскания на дебиторскую задолженность  должников бюджету, пересчет пеней, отнесение долгов на определенную дату.

Контроль за заимствованиями субъектов РФ. В настоящее время регионы активно проводят политику заимствований, однако многие из них зачастую не в состоянии платить по уже имеющимся обязательствам по внешним долгам. Неконтролируемый рост региональных заимствований приводит к росту дефицита расширенного правительства. Это обусловливает необходимость выработки эффективных способов и решений по обеспечению контроля со стороны федерального центра за этим процессом.

Организационная подсистема управления госдолгом включает:

а) Федеральную  службу (агентство) по управлению госдолгом;

б) функционально-ориентированные  структурные подразделения по управлению госдолгом в Минфине РФ и ЦБ РФ;

в) организационно-методическое обеспечение управления госдолгом, включающее разработки по прогнозированию  госдолга, организации системы учета  госдолга (в рамках государственных  финансов), методических разработок по структуре долга, расчетных схем обслуживания долга и др.

В компетенцию  Федеральной службы (агентства) по управлению госдолгом входят: Установление норм и правил, регулирующих рынки инструментов долга; определение первичных дилеров; регулирующие и координирующие функции по отношению к регионам, осуществляющим эмиссию обязательств на внутренних и внешних рынках; подготовка предложений по увеличению госдолга (объемам, выплате процентов и др.); Подготовка аналитических материалов по оценке состояния государственного долга; Подготовка нормативно-методических материалов по работе с госдолгом. Важнейшим направлением деятельности службы по управлению госдолгом является управление дюрацией государственных обязательств, в частности: управление и контроль за процентными выплатами по долгу; регулирование ликвидности рынка долговых инструментов; координация функций по формированию валютной структуры долга; управление кассовыми потоками.

4. Стратегия государственных заимствований

Практика  показывает необходимость выработки  и реализации стратегии умеренного увеличения государственного долга, основанной, во-первых, на снижении реальной стоимости его обслуживания; во-вторых, на согласовании динамики долга с темпами экономического роста.

Экономика России уже перешла все  мыслимые критические пороги по наращиванию  долга, и поэтому имеет смысл выработать прогноз выхода (выползания) из "долговой ямы", глубина которой такова, что ставит под сомнение многие позитивные проектировки развития экономики России в ближайшей перспективе.

Учитывая  сложность объекта, правильным было бы говорить о стратегии управления долгом в целом, так как отдельные его элементы имеют определенную специфику регулирования различными механизмами с использованием разных инструментов. Высокая степень неопределенности развития данной системы (долга) и ее регулирования предопределяет необходимость тщательного анализа отдельных ее составляющих и выбора наиболее эффективных инструментов для решения этой задачи.

Стратегия государственного долга и адекватная ей стратегия в области финансирования дефицита государственного бюджета выступают элементами, балансирующими всю схему бюджетной стратегии в целом.