Сущность и основные элементы государственного долга

Необходима долгосрочная программа (до 2005 г. с последующей пролонгацией) предельных объемов государственного долга (отдельно по внешнему и по внутреннему долгу) по отношению к ВВП с акцентом на определение перспектив погашения отдельных структурных компонентов каждого из них, с выделением первичного долга и расходов по его обслуживанию.

Стратегическая  концепция выхода из долгового кризиса  представляет собой сложный комплекс взаимосвязанных мер. Рассмотрим ключевые меры.

1. Высокая степень опасности нарастающего  платежно-расчетного кризиса и  его системный характер определяют необходимость принятия комплекса мер в части целенаправленной корректировки преодоления сложившихся деформаций современного курса ценовой, бюджетно-налоговой и финансово-кредитной системы, при этом особого внимания требует проблема создания специальной государственной структуры, несущей ответственность за стабилизацию платежно-долговых отношений наряду с Банком России.

2. Для выхода из долгового кризиса и перехода к подъему экономики необходимо поднять долю накопления в ВВП как минимум до 25-30%. Только при этих условиях возможно обеспечить превышение ввода производственных мощностей над их выбытием и создать условия для функционирования расширенного воспроизводства. В быстроразвивающихся странах эта доля достигает 40% (например, Китай, имеющий с 1979 г. ежегодно в среднем 10% прироста ВВП). Эта проблема для сегодняшней экономики России чрезвычайно сложна, так как повышать долю накопления в ВВП можно только за счет сокращения его потребляемой части, что для страны, где 30% населения живет ниже черты бедности, становится задачей чрезвычайно сложной.

3. Стимулирование потребительского спроса - одна из ключевых мер в области решения долговых проблем, связанных с повышением реальной зарплаты и компенсированием сбережений граждан. Расширение потребительского спроса должно происходить за счет отечественных, а не импортируемых товаров, что требует принятия мер по защите внутреннего рынка прежде всего от демпинга низкокачественных товаров.

4. Расширение государственного спроса требует эффективного выполнения естественных функций государства (оборона, образование, здравоохранение и др.). Целевые государственные закупки должны соответствовать приоритетам структурной и промышленной политики, обладать высоким мультипликационным эффектом, обеспечивающим решение генеральной задачи - выход на траекторию устойчивого развития.

При выработке налоговых концепций  необходимо иметь в виду, что налоговый  мультипликатор (при снижении налогов) ниже расходного мультипликатора, поэтому снижение налогов нельзя рассматривать прямолинейно в плане обеспечения активизации совокупного спроса.

5. Одним из путей преодоления  кризиса является переход от банковского кредитования к системе производственного самофинансирования за счет накопления прибыли, получаемой предприятиями. Это логичный путь, трудности которого связаны, во-первых, с мизерностью размеров прибыли; во-вторых, с наличием таких насущных расходов, перед которыми производственные накопления отодвигаются на второй план.

6. Удлинение сроков заимствования и снижение стоимости обслуживания государственного внутреннего долга повлияют на высвобождение денежных средств, необходимых для финансирования реального сектора. Однако следует иметь в виду потенциальные возможности ослабления груза государственного долга за счет изменения структуры его держателей. Государственная политика, направленная на превращение государственных ценных бумаг в альтернативную долларовой форму сбережений, позволит не только покрыть дефицит бюджета, но и сохранит ресурсную базу коммерческих банков.

7. Важнейшим  направлением снижения стоимости  обслуживания госдолга является прекращение практики предоставления государственных гарантий. Правительству следует проводить заимствования, не допуская нерыночных, неденежных форм оформления своей задолженности (в виде зачетов, освобождений и т.д.), что не изменит реальную величину последней, но сделает ее более прозрачной.

8. Необходимость разработать программу  преодоления платежно-долгового  кризиса, имея в виду принятие  графика снижения и полной  ликвидации задолженности предприятий.

Данная  система стратегически ориентированных  мер позволяет перевести государственный долг из категории "негативов" развития экономики в фактор обеспечения стабильности и повышения эффективности российской экономики.

Классификация государственного долга.

Классификация долга органов  власти всех уровней может проводиться по разным признакам. Обычно в качестве таковых используются следующие: экономический признак (набор слагаемых компонентов), тип заемщика, форма долговых обязательств, срочность долговых обязательств, рынок заимствований, тип кредитора, валюта заимствований, официальный (бюджетный) признак.

В зависимости от слагаемых  компонентов публичный долг бывает капитальным, основным и текущим. Капитальный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных государством долговых обязательств и гарантированных им обязательств других лиц, включая проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам. Основной долг — это номинальная стоимость всех долговых обязательств государства и гарантированных им заимствований. Текущий долг составляют предстоящие расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам, принятым на себя государством, и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

В соответствии с уровнями власти (классификация по типу заемщика) публичный долг делится на государственный долг Российской Федерации, государственный долг субъектов Российской Федерации и муниципальный долг. Государственный долг Российской Федерации состоит из задолженности прошлых лет и вновь возникающих долговых обязательств. При этом долговые обязательства бывшего Союза ССР включаются в долг России только в части, принятой на себя Российской Федерацией.

Публичный долг может существовать в следующих формах:

• кредитных соглашений и договоров;
• государственных и муниципальных займов;
•  договоров и соглашений о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
•  договоров о предоставлении государственных и муниципальных гарантий;
•  соглашений и договоров, в том числе международных, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет (Бюджетный кодекс РФ не предусматривает такой формы для муниципального долга).

По срокам долговые обязательства  подразделяются на краткосрочные (до одного года), среднесрочные (свыше одного года до пяти лет), долгосрочные (свыше пяти лет). В России сроки погашения долговых обязательств ограничены для Российской Федерации и субъекта РФ тридцатью годами, а для муниципального образования — десятью.

В зависимости от рынка  заимствований, типа кредитора или  валюты заимствований государственный долг может быть внутренним и внешним. Российские законодатели сделали несколько попыток определиться с делением государственных заимствований на их внутреннюю и внешнюю части. Так, согласно Закону РФ от 13 ноября 1992 г. №3877-1 «О государственном внутреннем долге Российской Федерации», таковым являлись долговые обязательства Правительства РФ, выраженные в рублях, перед юридическими и физическими лицами и все гарантированные Правительством РФ рублевые долговые обязательства других лиц.

Федеральным законом от 26 декабря 1994г. №7б-ФЗ «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям» государственным внешним долгом России признавались внешние заимствования, привлекавшиеся из иностранных источников, по которым возникли финансовые обязательства Российской Федерации как заемщика средств или гаранта погашения внешних заимствований других заемщиков.

Таким образом, два названных  закона положили в основу разделения государственных заимствований на внутренние и внешние два разных признака. В первом случае — это валюта, в которой выражались заимствования, во втором — источник заимствований. Такая неопределенность затрудняла принятие обоснованных решений и приводила к возникновению курьезных ситуаций. Их примером является невключение до 1998 г. долга по внутреннему валютному займу ни во внутренний, ни во внешний государственный долг. Внутренний валютный заем номинирован в долларах США, но его размещение проводилось среди резидентов. Вот он и удовлетворяет сразу обоим признакам, в силу чего до 1998 г. учитывался отдельно от всех других заимствований.

Авторы действующего Бюджетного кодекса РФ попытались внести ясность в вопрос о классификации государственного долга. Однако в основу разделения долгов на внутренние и внешние они заложили сомнительный признак — валюту, в которой выражены долговые обязательства государства.

Проблема обоснованной классификации государственного долга остается актуальной для России. Особенно остро она была поставлена финансовым кризисом, достигшим своего пика в августе 1998 г. Дело в том, что изначально рынок государственных краткосрочных бескупонных облигаций и облигаций федеральных займов (ГКО—ОФЗ) был ориентирован на работу с внутренними инвесторами и до середины 1996 г. присутствие нерезидентов было незначительным. С 15 августа 1996 г. иностранные инвесторы стали работать по новым правилам, снявшим многие ограничения на их деятельность. Нерезиденты получили право осуществлять свои операции на первичном и вторичном рынках ГКО-ОФЗ непосредственно через российские уполномоченные банки. Участие иностранных инвесторов резко активизировалось и к началу 1998 г. на долю нерезидентов приходилось до 27,5% рынка ГКО-ОФЗ.

Полагая, что рынок ГКО-ОФЗ —  это обычный рублевый, т.е. внутренний рынок, Правительство и Банк России делали для более широкого привлечения на него средств из иностранных источников. Но когда азиатские финансовые рынки закачались, и волны азиатских кризисов стали доходить до России (октябрь 1997 г., январь и май 1998 г.), нерезиденты стали активно сбрасывать российские ценные бумаги и выводить свои средства на другие, более устойчивые финансовые рынки. Тут-то в полной мере и заявили о себе особенности рынка ГКО-ОФЗ: на обслуживание рублевого, внутреннего долга в части, приходящейся на нерезидентов, потребовалась иностранная валюта и при этом в значительных количествах. В необходимых размерах валютных резервов у правительства не оказалось, и оно было вынуждено приостановить выполнение своих обязательств.

Таким образом, события, предшествовавшие 17 августа 1998 г., со всей определенностью показали, что рублевый долг, приходящийся на иностранных инвесторов, не есть обычный внутренний долг, что он имеет черты внешнего долга. Для устранения сомнений обратимся к истокам данного вопроса.

В силу сказанного следует  признать, что государственным внутренним долгом являются обязательства, возникающие перед внутренними кредиторами, а государственным внешним долгом— обязательства, возникающие перед иностранными кредиторами.

Сейчас действуют два вида официальной (бюджетной) классификации публичного долга России: одна — в отношении внутреннего долга, вторая — в отношении внешнего долга и внешних активов.

В составе государственного и муниципального внутреннего долга выделяются отдельные его виды по следующим признакам: вид займа, вид ценной бумаги, причина появления задолженности, источник заимствований, форма заимствований, форма долговых обязательств.

В зависимости от вида займов выделяются, например, следующие виды долгов: Целевой заем 1990 года, Государственный внутренний заем Российской Федерации 1991 года, Государственный сберегательный заем.

По видам ценных бумаг выделяются, в частности, следующие долги: Казначейские обязательства, Государственные краткосрочные облигации, Государственные казначейские векселя.

В зависимости от причины появления задолженности в качестве самостоятельных видов долгов в числе других отражены: Задолженность по агропромышленному комплексу, переоформленная в вексель Минфина РФ; Задолженность по финансированию затрат на формирование мобилизационного резерва, переоформленная в вексель Минфина РФ, Задолженность предприятиям топливно-энергетического комплекса и другим отраслям промышленности.

По источникам заимствований в составе внутреннего долга выделяется, например, Задолженность по авалированным векселям Агропромбанку.

В зависимости от формы заимствований выделяются такие виды долгов, как Государственные гарантии, Государственные гарантии, предоставленные субъектами Российской Федерации, Муниципальные гарантии.

Наконец, по форме долговых обязательств в качестве самостоятельных видов внутренних долгов выделяются: Кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени Российской Федерации, Кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени субъекта Российской Федерации, Кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени муниципального образования.

Государственный внешний долг и государственные  внешние активы Российской Федерации согласно Федеральному закону от 15 августа 1996 г. №115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» группировались по трем признакам: характер государственной кредитной деятельности, субъект кредитной деятельности, тип кредитора или заемщика.