Территориальные диспропорции как следствие неравномерности развития территории

В настоящее время действует классификация, предложенная министерством регионального развития (приложение 1).

Далее, необходимо рассмотреть общие и индивидуальные механизмы реабилитации проблемных территорий. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.  ОБЩИЕ И ИНДИВИДУАЛЬНЫЕ МЕХАНИЗМЫ РЕАБИЛИТАЦИИ ПРОБЛЕМНЫХ ТЕРРИТОРИЙ

2.1. Антикризисные механизмы территориальной политики

 

Анализ факторов нестабильности развития и критериев оценки кризисного состояния территории показывает, что преодоление деструктивных тенденций является сложной задачей и требует продолжительного времени. Большинство неблагополучных территорий имеет объективной предпосылки для успешного решения кризисных проблем на основе накапливания и использования своих конкурентных преимуществ.

Перспективы выхода регионов из состояния депрессии обусловлены изменениями макроэкономической ситуации и проводимой социально-экономической политикой на федеральном и региональном уровнях: стимулирование спроса на продукцию обрабатывающих отраслей, удешевление кредитов, регулирование транспортных тарифов и цен на продукцию естественных монополий и т.д.

Антикризисная региональная политика заключается в предотвращении дальнейшего падения производства, обнищания населения ухудшения демографической ситуации и экологической обстановки. Для этого максимально должны быть использованы человеческий, природно-ресурсный и производственно-технический потенциалы региона, его конкурентные преимущества, возможности межрегионального и международного сотрудничества.

Важное место в антикризисном управлении территорией занимает программно-целевой подход, предусматривающий объединенное участие в антикризисных мероприятиях федеральных, региональных и местных органов власти. Федеральные целевые программы (ФЦП) по развитию регионов разрабатываются при невозможности решения возникших проблем в приемлемые сроки с использованием действующих рыночных механизмов и необходимости целевого управления сложными связями технологически сопряженных отраслей, сфер производства и жизнедеятельности.

В Российской Федерации принято к реализации более 30 таких программ, в том числе по развитию Дальнего Востока и Забайкалья, Сибири, Северного Кавказа; более 18 экологических программ, также связанных с развитием отдельных территорий.

Методы государственной поддержки депрессивных регионов можно условно разделить на прямые и косвенные.

1. К прямым методам относятся:

1. Бюджетные трансферты, которые осуществляются через следующие бюджетные фонды:
1. Федеральный фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), формируемый за счет 15% общего объема налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исключением подоходного налога и ввозных таможенных пошлин). Этот фонд предназначен для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов через соотношение уровня доходов регионального бюджета на душу населения. При этом нормативами служат федеральные социальные стандарты и индекс бюджетных расходов для каждой группы регионов;
2. Фонд регионального развития, которые выделен в федеральном бюджете в инвестиционных расходах на социальные цели. Средства фонда расходуются на срочные антикризисные мероприятия по решению острых социальных проблем;
3. Федеральный бюджет развития, обеспечивающий инвестиции производственного характера, отраслевой приоритет которых слабо связан с комплексным решением региональных социально-экономических проблем;
4. Фонд развития региональных финансов (ФРРФ), формируемый главным образом за счет кредитов Мирового банка и Европейского банка реконструкции и развития. Фонд предназначен для стимулирования регионов, активно осуществляющих рыночные преобразования (по определенным стандартам и показателям), что слабо соотносится с поддержкой наиболее депрессивных субъектов Российской Федерации¹⁷.

Финансовая поддержка неблагополучных территорий определяется обеспеченностью бюджетными доходами расходов на социальные нужды с учетом дефицита финансовых средств за отчетный год и кредиторской задолженностью на начало года. Преимущество в получении трансфертов предоставляется регионам, имеющим налоговый доход на одного жителя ниже определенного уровня. Бюджетные трансферты осуществляются в основном виде дотаций и субвенций, предоставляемых на безвозмездной и безвозвратной основе: дотация – на покрытие социально значимых расходов и выравнивание бюджетной обеспеченности, субвенция – на отдельные целевые расходы (последствия стихийных бедствий).

2. Федеральные целевые программы регионального характера, в том числе по поддержке депрессивных территорий, направленные преимущественно на развитие региональной инфраструктуры: производственной (транспорт, энергетика), социальной (здравоохранение, образование) и на улучшение экологической обстановки в регионах. Несмотря на недостаток финансирования и низкую эффективность реализации, программы имеют важное прогнозно-целеполагающее значение, способствуют правильному определению антикризисных приоритетов и «точек роста» региональной экономики, стимулируют предпринимательскую деятельность, экспортный потенциал.
3. Передача государственной собственности в акционерных обществах с федерального на региональный уровень.  На этой основе органы власти субъектов РФ получают возможность влиять на производственно-хозяйственную деятельность предприятий с учетом интересов региона.
4. Государственные заказы на производство промышленным сектором региона продукции для государственных нужд (особенно это касается предприятий ВПК). Такие заказы распределяются на конкурсной основе.
5. Финансовая поддержка реструктуризации важнейших отраслей экономики: угольной промышленности, аграрно-промышленного комплекса, энергетики и других, а также конверсии оборонных предприятий.
6. Жилищные субсидии на переселение граждан из районов Крайнего Севера, экологически неблагополучны территорий, а также пострадавших от стихийных бедствий, военных конфликтов и т.п.
7. Финансирование «северного завоза» для обеспечения населения Крайнего Севера продуктами и непродовольственными товарами первой необходимости, топливом и медикаментами.

К косвенным методам государственной поддержки депрессивных регионов относятся:

1. Гибкая политика по распределению налоговых поступлений между федеральным, региональным и местными бюджетами.
2. Реструктуризация задолжностей региональных бюджетов и ведущих предприятий региона  по налогам и обязательным платежам;
3. Гибкая система льготного налогообложения (например малого бизнеса, предприятий сферы потребительских услуг)
4. Федеральные гарантии по кредитам коммерческих банков, привлекая субъектами Федерации для финансирования текущих социальных расходов регионального бюджета;
5. Регулирование цен на продукцию естественных монополий (РАО «ЕЭС», «Газпром»)
6. Льготное кредитование поставок горюче-смазочных материалов и комбикормов для сельскохозяйственного производства;
7. Стимулирование развития рыночной инфраструктуры в регионах: финансовой (коммерческих банков, страховых фирм),  транспортной, энергетической, инновационной и т.п.
8. Поддержка регионов через внебюджетные фонды: занятости, пенсионный, социального страхования и другие, по каналам которых осуществляются дотирование и социальная поддержка депрессивных регионов;
9. Введение налоговых, таможенных льгот и других организационно-правовых стимулов для отдельных территорий, к которым относятся как зоны чрезвычайных ситуаций и экологических бедствий, так и территории, обладающие особыми конкурентными преимуществами благодаря своему географическому положению, развитию транспортной инфраструктуры, привлекательные для международного сотрудничества;
10. Установление федеральных стандартов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, на затраты по здравоохранению и образованию и т.д.
11. Перевод территорий на казначейское исполнение региональных бюджетов, что способствует усилению контроля за финансовыми потоками, в том числе за федеральными трансфертами, за их прохождением и целевым использованием.

Практика регионального развития показывает, что, наряду с централизованным финансированием, для повышения инвестиционно-производственного потенциала в регионах используются антикризисные экономические механизмы с учетом специфики отдельных территорий, проводится региональная дифференциация налоговой, кредитной и амортизационной политики.

Регионы стремятся создать у себя благоприятный инвестиционный климат, т.е.:

• стабильную нормативно-законодательную базу;
• дифференцированную налогово-кредитную политику, в том числе льготное налогообложение;
• высокий уровень квалификации и образования местного населения;
• развитую инфраструктуру (транспорт, энергетика, связь, информатика);
• использование государственных гарантий и залогов;
• политическую стабильность.

Особое внимание в региональном антикризисном управлении уделяется преодолению криминализации хозяйственных связей и межэтнической напряженности.

Постепенно  всю большую часть инвестиций в регионах начинают составлять собственные средства негосударственных предприятий и организаций, направляемые преимущественно на реконструкцию производства и жилищное строительство. Одним из видов заемных средств для покрытия бюджетного дефицита являются облигации региональных займов или другие ценные бумаги, выпускаемые региональными финансовыми органами. Однако целевое антикризисное назначение данного инструмента привлечения инвестиций неочевидно, так как региональные ценные бумаги используются главным образом в регулировании взаимоотношений между администрацией территорий и убыточными предприятиями. Инвестиционная привлекательность региона тесно связана с подготовкой и участием региональной бизнес-элиты в инвестиционных конкурсах, выставках, ярмарках, смотрах, симпозиумах, в том числе международного уровня.

Важнейшими направлениями реализации антикризисных социальных мероприятий в депрессивных регионах являются следующие:

1. Обоснование и установление новых социальных стандартов:
• расчет прожиточного минимума с учетом реальной структуры расходов населения региона на питание, услуги и платежи;
• обоснование соотношения между минимальной заработной платой и прожиточным минимумом в регионе, установление предельно допустимой величины разрыва между ними;
• пересмотр районных коэффициентом к заработной плате с учетом реальной стоимости жизни в регионе (стоимости «потребительской корзины»).
2. Регулирование дифференциации доходов населения:
• пересмотр действующей системы льгот, предоставляемых категориям граждан с целью перераспределения дотаций в пользу малоимущих слоев населения;
• создание региональных внебюджетных фондов для улучшения и стабилизации пенсионного обеспечения;
• регулирование тарифов на услуги с учетом уровня реальных доходов населения;
• корректировка размеров и сроков предоставления пособий по безработице для стимулирования безработных граждан к активному поиску работы, обучению новым профессиям, пользующимся спросом на региональном рынке труда;
3. Регулирование трудовых отношений:
• разработка концепции рациональной занятости трудоспособного населения региона в условиях структурной перестройки экономики;
• создание новых рабочих мест через стимулирование развития малого бизнеса, сферы услуг и т.п.;
• поддержка материально-технической базы регионального центра занятости;
• создание условий для активной деятельности частных кадровых агентств.
• разработка современных форм социального партнерства, объединяющих усилия государства, предпринимателей и наемных работников¹⁸.

Таким образом, многие проблемы преодоления депрессии могут и должны решаться на уровне регионов и предприятий путем диверсификации, конверсии, модернизации производства, улучшения  регионального инвестиционного климата, стимулирования развития малого бизнеса, продвижения региональной продукции и реализации антикризисных мероприятий передовых предпринимателей отраслевых ассоциаций, общественных организаций, активной части населения.

2.2. Общие и  индивидуальные механизмы реабилитации проблемных территорий

 

Классификация видов помощи проблемным территориям касались многие исследователи. Так, С.А. Булдагаева, анализируя способы поддержки депрессивных регионов, разделила их на федеральную помощь, «участие территории в федеральной поддержке» и международную помощь. При этом явный упор в классификации сделан именно на федеральную помощь, а действиям территории отводится вспомогательный характер.

В свою очередь, федеральная помощь была подразделена  на финансовую, экономическую  и внешнеэкономическую.

Под внешнеэкономической помощью  понимались «разрешения, запреты, лицензии, сертификаты. Международная помощь подразделялась ею на техническую и инвестиционную. Среди видов экономической помощи фигурировали госзакупки, приватизация предприятий, размещение госпредприятий». В части финансовой помощи автор выделяла государственные субсидии, «регионально ориентированные государственные инвестиции, налоговую политику, льготные займы.

Как показывают многочисленные исследования, реабилитация проблемных территорий может  и должна состоять из двух больших  групп методов: общих (универсальных), применимых практически во всех случаях, и индивидуальных (выборочных, частных), использование которых носит выраженный эксклюзивный характер. В свою очередь, методы эти можно подразделить в зависимости от уровня их использования на федеральные, региональные и местные (локальные)

Так, федеральная поддержка депрессивным  и отсталым регионам может включать в себя следующие виды помощи:

Финансовая – это государственные  субсидии местным органам власти (как правило, целевые, с жестким  контролем федеральных ведомств), регионально ориентированные инвестиции в производственную, социальную и экономическую инфраструктуру, субсидии и кредиты частным компаниям для стимулирования деловой активности в промышленных районах, стимулирующая налоговая политика¹⁹.

Экономическая – размещение в депрессивных и отсталых районах новых государственных предприятий, государственные заказы на продукцию и услуги частных фирм, товарный и валютный «демпинг», реализация локальных программ.

Внеэкономическая – принудительные правительственные контракты на различные виды поставок в проблемные регионы, законодательное регулирование и специальные правовые нормы в области амортизации, землепользования, охраны окружающей среды, нормирование и рациональное потребление отдельных видов ресурсов²⁰.

Механизмы реабилитации могут быть основаны как на применении только властных механизмов, так и на использовании возможностей партнерских отношений власти – бизнеса – общества.

Для депрессивного региона представляет особую важность как состояние нормативно-правовой базы Российской Федерации в части  социально-экономической и экологической составляющих, так и состояние нормативно-правовой базы в регионе как субъекте федерации. В этом отношении первоосновой принципиально новых отношений «центр – субъекты федерации» стали Федеративный договор от 31 марта 1992 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» и протокол к нему. При этом единство государственной власти в федерации и субъектах – это единство принципиальных целей, направлений и форм деятельности органов федерации и субъектов. Это единство вытекает из одинаковой природы государственной власти, а также из необходимости выполнения «общих дел».

Особое значение для депрессивных субъектов представляют такие документы, как Постановление Правительства Российской Федерации от 15 декабря 2010 г. № 150 (ред. от 06.10.2011) «О федеральной целевой программе “Жилище” на 2011–2015 годы», Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», «Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2012 год и период 2013 и 2014 годов», «Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов», «Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 год и плановый период 2013–2014 годов», Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р «Об энергетической стратегии России на период до 2030 года».

На уровне федерации приняты  и специальные нормативно-правовые акты, призванные укрепить экономику  и социальную сферу Бурятии. К ним следует отнести Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1996 г. № 480 (ред. от 18.08.2011) «Об утверждении федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года», Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2009 г. № 2094-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года».