Валютное регулирование: основные функции, цели, задачи и механизмы

Такая форма валютных ограничений, как лимитирование отдельных валютных операций, обычно применяется в ситуациях, когда с достаточной уверенностью можно обозначить круг операций, оказывающих негативное влияние на экономику. Лимитирование валютных операций может происходить по различным критериям, в том числе по объемам операций и их временной структуре.

Для изменения временной структуры валютных операций от краткосрочных операций, носящих спекулятивный характер, в пользу долгосрочных операций, способствующих развитию экономики, в мировой практике нередко применяются лимиты по срокам отдельных видов валютных операций.

Использование такого административного метода валютного регулирования, как установление норматива обязательной продажи предоставляет властям возможность обеспечения баланса спроса и предложения на валютном рынке. Данный метод может применяться в различных формах, наиболее распространено требование обязательной продажи части экспортной валютной выручки. Между тем в отельных ситуациях данный метод может применяться в достаточно жестких формах. К примеру, в Венесуэле в середине 1990-х гг. требование обязательной продажи было распространено не только на экспортную валютную выручку, но и на ввозимый капитал.

К наиболее часто используемым в мировой практике экономическим (косвенным) методам относятся операции на открытом рынке, налогообложение валютных операций, маневрирование различными процентными ставками.

Наряду с валютными интервенциями в целях рыночного воздействия на валютный рынок широкую практику получил такой метод, как стерилизация избыточных средств в иностранной или национальной валюте путем продажи государственных ценных бумаг, ограничивающая приток на валютный рынок "горячих денег". Указанные методы позволяют сглаживать кратковременные колебания спроса и предложения на валютном рынке.

 Налогообложение валютных операций применяется, как правило, в ситуациях, когда известен круг операций, способных оказывать негативное влияние на экономику, и нежелание экономических агентов осуществлять затраты на проведение данных операций в виде соответствующих налоговых платежей оказывается выше стимулов к их проведению.

Налогообложение может применяться в прямой и косвенной формах.

Прямое налогообложение предполагает введение налогов и сборов на валютные операции, ограничивая тем самым их привлекательность, либо на доходы, получаемые резидентами от владения иностранными финансовыми активами или нерезидентами от владения внутренними активами, препятствуя соответствующим потокам валюты.

Косвенное налогообложение предполагает создание таких условий для проведения валютных операций, при которых их участники могут понести убытки или будут вынуждены изымать из коммерческого оборота значительные средства. Наиболее широко используемой в мировой практике формой косвенного налогообложения является введение беспроцентных резервных требований (БРТ), предполагающих внесение кредитными организациями на депозит в Центральном банке при нулевой ставке процента суммы пропорционально привлеченным средствам (чистой позиции), БРТ могут быть направлены на ограничение как притока, так и оттока иностранной валюты, могут дифференцироваться по отношению к различным видам операций. К формам косвенного налогообложения валютных операций также можно отнести требование депонирования клиентом денежных средств в банке в связи с проведением отдельных видов валютных операций. Как правило, данная мера применяется в отношении авансовых платежей по импорту при отсутствии гарантий или иного достаточного обеспечения. 

К одной из крайних мер косвенного налогообложения следует отнести введение отрицательной процентной ставки по определенным видам счетов в банках в целях недопущения чрезмерного притока иностранного капитала.

Анализ международной практики валютного регулирования свидетельствует об отсутствии универсальных методов, применимых к любой стране и ситуации. Выбор конкретных методов должен осуществляться с учетом множества факторов и при согласовании различных интересов.1

1.3. Валютное регулирование в РФ в настоящее время и перспективы развития

В настоящее время наиболее распространенной формой валютного регулирования в России являются валютные ограничения. Мировой опыт подтверждает необходимость широкого применения валютных ограничений на определенной стадии экономического развития. Но вместе с тем практика развитых стран свидетельствует о постепенном отказе от использования этой формы валютного регулирования и переходе к рыночным принципам регулирования валютных отношений по мере улучшения состояния национальной экономики. Повышение степени обратимости валюты как по текущим операциям, так и по операциям, связанным с движением капитала, позволяет хозяйствующим субъектам извлечь максимальную выгоду от участия в международных экономических отношениях.

Как и в развитых странах в определенные периоды, в России большинство валютных ограничений применяется в сфере валютных операций, связанных с движением капитала, которые являются одной из важнейших и наиболее сложных сфер валютного регулирования. В 2002 году принято решение о либерализации валютного режима. Однако по вопросу о выборе одной из двух основных моделей либерализации, известных в мировой практике, - поэтапной или единовременной (шоковой) либерализации – в российских научных и деловых кругах нет однозначного мнения.

Учитывая зарубежный опыт и экономическую ситуацию, в России нецелесообразно проводить шоковую либерализацию валютного регулирования. Отсутствует ряд важных предпосылок либерализации: стабилизация экономики и урегулирование внешней задолженности. Показатели экономического развития должны быть стабильными, а это может подтвердиться лишь по прошествии нескольких лет.

При этом существуют факторы, на фоне которых шоковая либерализация связана с риском ухудшения экономического положения. К ним относится существенная зависимость российской экономики с ее несовершенной структурой экспорта, где преобладают топливно-сырьевые товары, от состояния внешнеэкономической конъюнктуры. Опыт последних лет показал, что конъюнктура мировых рынков данных товаров (прежде всего нефти – основного товара российского экспорта) подвержена резким и внезапным изменениям.

В данной ситуации шоковая либерализация, в том числе с отменой требования о репатриации экспортной валютной выручки и об обязательной продаже ее части, со снятием ограничений на вывоз капитала, на открытие резидентами счетов в иностранных банках, не обеспечит притока долгосрочного иностранного капитала, который необходим экономике, и не гарантирует репатриации резидентами уже вывезенного капитала. Наоборот, будут созданы условия для немедленного вывоза капитала в случае ухудшения экономического положения.

В связи с этим, главная задача регулирующих органов видится в разработке программы поэтапной либерализации, в рамках которой отмена основных ограничений была бы увязана с достижением и поддержанием высоких темпов роста валового внутреннего продукта, размера положительного сальдо платежного баланса, объема золотовалютных резервов (с учетом выплат по внешнему долгу), а также темпов снижения уровня инфляции. При этом для предотвращения масштабного вывоза капитала, возможного в случае снятия валютных ограничений, необходимо повышать инвестиционную привлекательность российской экономики, в том числе путем реформирования налоговой и банковской систем и создания законодательной базы, гарантирующей правовую защиту предпринимательской деятельности.

За последние годы уже отменены валютные ограничения по некоторым операциям, связанным с движением капитала, в том числе ограничения ввоза капитала в форме прямых инвестиций и иностранных кредитов и займов, а также вывоза капитала в форме прямых инвестиций резидентов в страны ближнего зарубежья.

Для дальнейшей либерализации и совершенствования валютного регулирования целесообразно отменить существующие ограничения по таким капитальным операциям, как продажа резидентами нерезидентам за иностранную валюту акций, эмитированных другими резидентами и номинированных в иностранной валюте, установив вместо разрешительного свободный порядок совершения данных операций. В настоящее время такая операция проводится свободно только резидентами-эмитентами акций и уполномоченными банками. Это ограничение необоснованно затрудняет привлечение иностранных инвестиций и развитие операций с акциями предприятий на вторичном рынке, ограничивает приток валюты.

В целях улучшения показателей платежного баланса и противодействия утечке капитала, следует сохранить действующие ограничения на вывоз капитала в форме предоставления резидентами долгосрочных валютных займов нерезидентам, осуществления ими прямых и портфельных зарубежных инвестиций, приобретению недвижимости за рубежом. При этом необходимо усовершенствовать процедуру выдачи разрешений Банка России во избежание неоправданных издержек, а также для повышения качества оценки целесообразности вывоза капитала.

Важным условием развития валютного регулирования является совершенствование нормативной базы, которая в настоящее время основывается на неоднократно изменявшемся и дополнявшемся законе «О валютном регулировании и валютном контроле», и включает несколько сотен подзаконных актов, изданных, главным образом, Банком России. Целостность, однозначность и простота нормативной базы являются одними из факторов развития рыночных валютных отношений и установления благоприятного инвестиционного климата.

Валютные операции, не связанные с расчетами между резидентами и нерезидентами, большая часть которых не отражается в платежном балансе, предлагается считать самостоятельными категориями валютных операций и продолжать регламентировать путем установления режимов счетов резидентов за рубежом и счетов нерезидентов в России, а также порядка расчетов в валюте между резидентами на территории России, как это делается в настоящее время. При этом, в частности, возможно нормативным документом Банка России установить вместо разрешительного регистрационный порядок открытия в иностранных банках счетов для осуществления хозяйственных расходов на содержание зарубежных представительств юридических лиц — резидентов, что позволит упростить открытие таких счетов, не создав дополнительных предпосылок для утечки капитала.

Обеспечение эффективного функционирования валютного рынка и поддержание стабильности курса рубля при режиме плавающего валютного курса являются одной из важнейших задач валютного регулирования. Значительная часть мер, осуществляемых Банком России в рамках прямого (административного) валютного регулирования в этой области, носит характер валютных ограничений, в основном оправданных и способствующих сокращению необоснованного спроса на валюту, такие как: запрет нецелевой покупки валюты юридическими лицами; необходимость наличия разрешения в случае, если операция, для которой покупается валюта, требует разрешения; ограничение срока использования купленной валюты; требование о депонировании эквивалентной суммы рублей при покупке валюты для авансовой оплаты импорта товаров, если применяемая форма расчетов не гарантирует ввоза товаров или возврата платежа.

Обоснованным представляется и установленное законом ограничение в виде требования об обязательной продаже резидентами 50% экспортной валютной выручки, которое необходимо для увеличения предложения валюты на внутреннем рынке в целях поддержания стабильности курса рубля. Отмена обязательной продажи валюты, рассматриваемая как часть радикальной либерализации валютного регулирования, на данном этапе нецелесообразна, так как создает угрозу резкого сокращения предложения валюты на внутреннем рынке и падения курса рубля. Кроме того, валюта, продаваемая на рынке в обязательном порядке, является основным источником формирования государственных валютных резервов, которые необходимы для решения одной из главных проблем — уплаты государственного внешнего долга.

Учитывая нестабильную внешнеэкономическую конъюнктуру, норму обязательной продажи валюты в ближайшей перспективе необходимо сохранить на прежнем уровне. При этом в целях повышения эффективности механизма обязательной продажи возможно устанавливать ее объемы и сроки не на уровне закона, а путем издания указов  Президента по согласованию с Правительством и Банком России либо другим аналогичным способом, что позволит оперативно управлять данными нормативами в зависимости от экономической ситуации. В то же время ряд ограничений выглядят спорными. Прежде всего, это относится к разрешительному порядку покупки валюты для оплаты импорта большинства видов услуг, работ и результатов интеллектуальной деятельности. В настоящее время для этого требуется заключение Минфина об обоснованности платежей (кроме покупки валюты по контрактам на сумму до 10 тыс. долл.). Данный порядок был установлен в декабре 1999 г. для ограничения вывоза капитала по фиктивным импортным контрактам (ограничение самих платежей, в большинстве случаев относящихся к текущим операциям, было бы неправомерным).

Для обхода данного ограничения недобросовестным хозяйствующим субъектам достаточно лишь заключать фиктивные контракты на небольшие суммы или проводить расчеты на основании отдельных счетов на небольшие суммы без подписания контрактов. В этой связи указанное ограничение не столько препятствует «бегству» капитала, сколько затрудняет работу добросовестных участников внешнеэкономической деятельности.

В данной ситуации целесообразно отменить ограничение, а для контроля за   обоснованностью   соответствующих платежей расширить практику проверок резидентов,  чьи   операции  могут  быть связаны с несанкционированным  вывозом  капитала. Для этого действующий порядок направления уполномоченными банками в Банк России информации об операциях   по   контрактам,    имеющим признаки фиктивности (Указание Банка России № 500-У), возможно дополнить информированием о конкретных видах оплачиваемых   работ и услуг, которые могут не иметь материального подтверждения    (например, консультационные услуги) и потому наиболее удобны для несанкционированного вывоза капитала. Другое спорное ограничение, которое также целесообразно отменить, заключается   в   запрете   покупки   валюты для целей покупки ценных бумаг. Принимая во внимание, что операции резидентов с ценными бумагами, номинированными  в  иностранной   валюте,  сами  по себе являются объектом жестких ограничений, не требуется дополнительно ограничивать их путем запрета покупки валюты для их осуществления. Необходимо также развивать инструменты косвенного, экономического валютного регулирования, к которым наряду с валютными интервенциями относятся проводимые центральным банком учетные операции, операции на открытом рынке, валютные свопы, ломбардные операции. Роль данных инструментов, используемых в мировой практике в валютном регулировании, будет возрастать по мере отмены валютных ограничений.2