Правовое регулирование деятельности инспектора ПДН в РФ на примере Липецкой области

Уголовно-исполнительным кодексом РФ (ст. 183, 187 – 190) определены органы, осуществляющие контроль за поведением условно осужденных, освобожденных от отбывания наказания, а также порядок осуществления контроля за поведением условно осужденных, ответственность условно осужденных при уклонении от исполнения возложенных на них судом обязанностей либо при нарушении ими общественного порядка.¹⁸

Гражданский кодекс РФ (ст. 1073, 1074, 1075) устанавливает, что за вред, причиненный  несовершеннолетним, не достигшим 14 лет (малолетним), отвечают его родители (усыновители) или опекуны, если не докажут, что вред возник не по их вине. Если малолетний находился в учреждении, которое в силу закона является его  опекуном (ст.  35 ГК РФ), то это учреждение обязано возместить вред, причиненный малолетним. Лицо, осуществляющее надзор за малолетним на основании договора, также отвечает за вред, причиненный малолетним. Вред, причиненный несовершеннолетним в возрасте от 14 до 16 лет (ст. 1074 ГК РФ), возмещается родителями ,попечителями или учреждениями, под попечением которых находятся несовершеннолетние (ст.35 ГК РФ), лишь в случае, если у несовершеннолетних нет доходов или иного имущества, достаточного для возмещения вреда. Вред в этом случае возмещается полностью или в недостающей части. Родители, лишенные родительских прав, в течение последующих трех лет не освобождаются от ответственности за вред, причиненный ребенком, если будет доказано, что поведение ребенка, повлекшее причинение вреда, явилось следствием ненадлежащего осуществления родительских обязанностей.¹⁹

Названные положения обязывают  инспекторов ПДН при проверке материалов о правонарушениях несовершеннолетних выяснять все обстоятельства, связанные  с причинением вреда, наличием или  отсутствием имущества у несовершеннолетнего  и у родителей, в том числе  лишенных родительских прав; тщательно  проверять, насколько объективны объяснения родителей о том, что вред возник не по их вине, что осуществлять надзор за ребенком в определенный период они не имели возможности. Именно в данном аспекте инспектора ПДН серьезно не дорабатывают, в силу этих обстоятельств указанные нормы на практике не работают. Не работает и ряд других норм и институтов гражданского права. Так, институт недееспособности граждан ограничивает в правах лиц, злоупотребляющих спиртными напитками и наркотическими веществами. Причем этот институт гражданского права может применяться в отношении не только взрослых лиц, но и несовершеннолетних.

Семейный кодекс РФ содержит нормы (ст. 63 – 65, 69, 73, 77), которые могут дать инспектору ПДН инструмент для разрешения вопросов, возникающих в процессе осуществления профилактической деятельности, правильно выстраивать последовательность применения правовых мер в отношении  родителей.²⁰

Профилактическая деятельность ПДН  регулируется приказом МВД России от 26.05.2000 № 569 «Об утверждении Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел». Она устанавливает порядок деятельности ПДН, определяет основные их функции и задачи. Принципиально важно то, что ПДН горрайлинорганов строят свою работу по зональному принципу. Размеры и границы территории (объектов транспорта), обслуживаемой старшими инспекторами, инспекторами ПДН, определяются начальником органа внутренних дел района, города, иного муниципального образования (органа внутренних дел на транспорте). При этом учитываются оперативная обстановка, численность инспекторов ПДН, нормативы штатного расписания.

Федеральным законом от 24.06.1999 г. (ст. 10) установлено, что за деятельностью  органов и учреждений системы  профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется государственный  и ведомственный контроль. ²¹Государственный контроль осуществляется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своей компетенции в установленном порядке. Порядок осуществления ведомственного контроля определяется нормативными правовыми актами соответствующих ведомств. В этих актах должен найти отражение основной принцип деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних – ответственности должностных лиц (ст. 2 данного закона) за нарушение прав и законных интересов несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей.

Осуществление государственного контроля за деятельностью по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних очень важно в силу следующих обстоятельств. Преступность несовершеннолетних, которая, как отмечалось ранее, в определенной степени базируется на беспризорности и безнадзорности, создает угрозу безопасности общества. В процессе профилактической деятельности могут быть нарушены права и свободы личности, которые охраняются государством в приоритетном порядке (ст. 17 – 19 Конституции РФ). При осуществлении контроля имеется реальная возможность своевременно повлиять на негативные социальные явления или восстановить нарушенные права несовершеннолетних либо оказать содействие в защите их законных интересов.²²

Высший уровень государственного контроля – это федеральный (п. 1 ст. 10 Федерального закона от 24.06.1999 г.). Существует также региональный и  местный контроль. Федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции осуществляют контроль за деятельностью органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Право вневедомственного контроля, по существу, предоставлено суду (ч. 4 ст. 29 УПК РФ). Суд вправе вынести  частное определение, в котором  должно быть обращено внимание соответствующих организаций и должностных лиц на обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, нарушению прав и свобод несовершеннолетних, требующие принятия необходимых мер. В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 14.02.2000 № 7 «О судебной практике по делам о преступлениях несовершеннолетних» судам надлежит повысить воспитательное значение процессов по делам о преступлениях несовершеннолетних, уделять особое внимание их профилактическому воздействию; по каждому делу устанавливать причины и условия, способствовавшие совершению преступления; не оставлять без реагирования установленные в судебном следствии недостатки и упущения в работе подразделений по делам несовершеннолетних и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (п. 21);вносить частные определения с указанием конкретных обстоятельств, способствовавших совершению преступления.²³ Вневедомственный контроль за деятельностью ПДН осуществляется органами следствия и дознания (ст.73, 158 УПК РФ). В соответствии со ст. 73 УПК РФ при производстве следствия и дознания необходимо выявлять обстоятельства, способствовавшие совершению преступления. Статья 158 УПК РФ предоставляет следователю, дознавателю право внести представление о принятии мер по устранению выявленных обстоятельств или других нарушений закона в деятельности ПДН. Такое представление следователем вносится начальнику ОВД.²⁴

Деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних старших инспекторов, инспекторов  ПДН осуществляет начальник ПДН. Он, в частности:

• обеспечивает соблюдение законности в деятельности ПДН;
• систематически анализирует, оценивает и контролирует состояние работы по предупреждению правонарушений, принимает меры к устранению выявленных недостатков, вносит предложения руководству горрайлиноргана по совершенствованию деятельности ПДН;
• отвечает за своевременное и качественное рассмотрение должностными лицами ПДН жалоб и заявлений граждан, сообщений учреждений и организаций, образовательных учреждений по вопросам профилактики правонарушений несовершеннолетних;
• по указанию руководства органа внутренних дел проводит проверки по фактам совершения несовершеннолетними других преступлений.

Регламентирован также примерный  порядок проведения таких проверок в приложении 2 к указанной Инструкции. В ПДН ведется журнал учета  результатов проверок их деятельности. Кроме того, контроль за законностью постановки на учет несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей для проведения профилактической работы осуществляется начальником горрайлиноргана или его заместителем. Они дают разрешение в письменном виде о постановке лиц на учет. Более того, не реже одного раза в полугодие изучают учетно-профилактические карточки, учетно-профилактические дела на лиц, состоящих на учете, и по результатам дают письменные указания, направленные на повышение эффективности профилактики правонарушений. Начальник горрайлиноргана в целом руководит деятельностью подчиненных ему подразделений (п. 20 приказа МВД России от 17.01.2006 № 19). На уровне субъекта Российской Федерации ведомственный контроль за деятельностью ПДН подведомственных горрайлинорганов осуществляют ПДН аппаратов МВД, ГУВД, УВД (ОВД) субъектов Российской Федерации. Данное положение закрепляется в должностных инструкциях, которые утверждаются соответствующими начальниками милиции общественной безопасности. Так, в целях выявления упущений в деятельности горрайлинорганов по профилактике правонарушений несовершеннолетних в установленном порядке они проводят соответствующие проверки по фактам совершения несовершеннолетними: двух и более преступлений в период испытательного срока при условном осуждении или отсрочки исполнения наказания либо во время предварительного следствия, когда обвиняемый не был заключен под стражу; нескольких тяжких и особо тяжких преступлений, совершенных в составе устойчивой группы; преступлений, совершенных с особой жестокостью либо повлекших смерть потерпевшего, а также вызвавших большой общественный резонанс и т.д.

Кроме государственного контроля за деятельность инспектора ПДН осуществляется прокурорский надзор. Под предметом прокурорского надзора понимают соответствие закону правовых актов и точное исполнение законов. В ст. 21, 26, 29, 32 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в зависимости от отрасли определен предмет надзора. Исходя из компетенции органов внутренних дел, их подразделений по делам несовершеннолетних предметом надзора являются:²⁵

• исполнение законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
• исполнение ПДН установленных Федеральным законом от 24.06.1999 г. порядка и условий проведения индивидуальной профилактической работы в отношении несовершеннолетних, указанных в подп. 4 – 14 п. 1 ст. 5 названного закона, а также их родителей или законных представителей, не исполняющих свои обязанности по воспитанию, обучению и (или) содержанию несовершеннолетних и отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними;
• соблюдение прав и свобод несовершеннолетних при выявлении лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий, при выявлении несовершеннолетних, объявленных в розыск, а также несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства;
• соблюдение прав и свобод несовершеннолетних и установленного порядка рассмотрения заявлений и сообщений об административных правонарушениях несовершеннолетних; 
• соблюдение прав и свобод несовершеннолетних и установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершении общественно опасных деяний несовершеннолетними, не достигшими возраста, с которого наступает уголовная ответственность;
• соблюдение прав и свобод человека и гражданина, а также установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о неисполнении или ненадлежащем исполнении родителями или законными представителями либо должностными лицами обязанностей по воспитанию, обучению и содержанию несовершеннолетних; при подготовке материалов в отношении несовершеннолетних для рассмотрения возможности их помещения в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа органов образования; при доставлении несовершеннолетних в органы внутренних дел.

Задачи прокурорского надзора  за исполнением ПДН законов о  несовершеннолетних и молодежи сформулированы в приказе Генерального прокурора  РФ от 25.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи». В частности:

1. В организации надзора прокуроры должны исходить из Конвенции ООН о правах ребенка, общепризнанных норм международного права о приоритете интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни общества и государства; добиваться безусловного исполнения органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, их должностными лицами требований закона о выявлении безнадзорных, беспризорных детей, семей, находящихся в социально опасном положении, и информировать о них компетентные органы для защиты и восстановления прав детей;
2. Прокурорский надзор за исполнением законов о социальной защите несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении³, должен быть направлен на решительное пресечение фактов жестокого обращения с детьми, на своевременное оказание помощи детям, находящимся в социально опасном положении; должен обеспечивать реальное исполнение законодательства об охране прав и законных интересов несовершеннолетних;
3. При осуществлении надзора за исполнением законодательства, направленного на профилактику преступлений, необходимо уделять особое внимание соблюдению принципов гуманного обращения с несовершеннолетними, индивидуальному подходу к их исправлению, дифференциации ответственности, конфиденциальности при привлечении несовершеннолетних к ответственности.²⁶

Рассмотрим некоторые основные аспекты, касающиеся организации надзора, поскольку применительно к организации  прокурорского надзора по любому направлению действуют единые подходы, принципы и закономерности. Должна лишь учитываться специфика. Это, с одной стороны, широкий спектр вопросов, отнесенных к компетенции ПДН в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, регулируемых различными отраслями права, а с другой – ПДН свои непосредственные функции не может выполнять изолированно от других подразделений органов внутренних дел, а также от органов и учреждений иной ведомственной подчиненности, входящих в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В силу этих обстоятельств в основу организации исполнения ПДН законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, прежде всего, должно быть положено исполнение указанными подразделениями Федерального закона от 24.06.1999 г. Данный закон впервые в определенной степени систематизировал нормы различных отраслей права, регулирующих вопросы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, которыми занимаются те или иные органы и учреждения в пределах своей компетенции. Была сделана попытка описать единую систему органов и учреждений, осуществляющих профилактическую деятельность. По сути, указанный закон – это отчасти общегосударственная модель и технология профилактической работы с несовершеннолетними и их родителями. Закон спроектирован с учетом принципа системности. Такой подход в профилактической деятельности очень важен. Он позволяет охватить большое количество зон криминогенного влияния на молодежь, воздействовать на них комплексно, одновременно. Системный подход позволяет увеличивать не только число субъектов профилактики, но и объем профилактического воздействия на молодежь. Главным принципом работы системы является комплексность в осуществлении профилактической деятельности, которая обеспечивается за счет координации и взаимодействия входящих в эту систему органов и учреждений (ст. 4, 5, 9, 11 и др. Закона).²⁷