Административный надзор в Российской Федерации

Административный надзор как способ обеспечения законности и дисциплины представляет собой  особый вид государственной деятельности и специально уполномоченных органов  исполнительной власти и их должностных  лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими  организациями, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих особо  важное значение для общества и государства.⁹

Административный надзор заключается в постоянном, систематическом  наблюдении специальных государственных  органов за нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления целесообразности.

  Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного исполнительного органа (должностного лица) не допускается. Надзорная деятельность – составная часть государственного управления.

Административный надзор – специальный вид правоохранительной деятельности ряда органов государственного управления. По существу административный надзор тесно связан с контролем, ибо при его осуществлении контролируется деятельность органов предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц и граждан по соблюдению нормативных актов, регулирующих специальные вопросы.

           Контроль включает в себя наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, ее оценку с позиций правовых, научных, социально-политических, организационно-технических. Но во многих случаях ради обеспечения свободы граждан, государственной опеки контрольные полномочия субъектов власти ограничиваются – им предоставляется возможность осуществлять только надзор. В тех же случаях, когда между проверяющими и проверяемыми нет организационной подчиненности, сведение контроля к надзору необходимо для предотвращения вмешательства в оперативную деятельность субъектов власти, не несущих ответственности за ее последствия.

Различаются две организационные  формы надзора в сфере управления.

Первая форма – это  надзорная деятельность руководителей  органов, а также создаваемых  ими комиссий, не являющаяся для  них основным видом работы и осуществляемая эпизодически, чаще всего не по инициативе субъекта управления, а на основе поступивших  к нему заявлений, жалоб, дел. Это прежде всего проверка законности формирования и деятельности предприятий, коммерческих банков, кооперативов.

Вторая форма управленческого  надзора – административный надзор. Он осуществляется специальными ведомствами  и службами, органами, для которых  такая функция является важнейшей  и даже главной. Его субъекты наделены функциональной властью, широкими надведомственными полномочиями. В связи с этим административный надзор, как правило, носит подведомственный характер, он распространяется как на государственные, так и на общественные, религиозные и иные негосударственные организации, а также на граждан. Важной особенностью такого надзора является то, что он, как правило, связан с применением административного принуждения.

Особенности административного  надзора:

1. Административный надзор  осуществляется специальными ведомствами,  ведомственными службами, органами, для которых такая функция  является важнейшей или даже  главной.

2. Его субъекты наделены  функциональной властью, широкими  надведомственными полномочиями, их деятельность – разновидность межотраслевого управления.

3. Его субъектами могут  быть как государственные, так  и общественные, религиозные и  иные негосударственные организации,  а также граждане.

4. Административный надзор, как правило, состоит в обеспечении  исполнения общеобязательных норм, установленных как законами, так  и подзаконными актами, многие  из которых к тому же относятся  к технико-юридическим.

5. Осуществляется он систематически  и обычно по инициативе властных  субъектов.

6. И еще одна важная особенность: он, как правило, связан с применением административного принуждения.¹⁰

Существует большое число  государственных структур, занимающихся административным надзором. Среди них  есть специализированные ведомства. Это:

    1) Государственный таможенный комитет РФ;

     2) Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ;

    3) Комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации;

    4) Федеральный горный и промышленный надзор России;

    5) Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности;

    6) Государственная налоговая служба РФ;

    7) Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью.

Во многих ведомствах есть специализированные надзорные службы, большинство из которых называются государственными инспекциями, а некоторые  носят названия регистров, служб, управлений. В их числе: государственная ветеринарная, автомобильная, торговая, охотничья инспекции, морской, речной, авиационный регистры.

Государственные инспекции  и иные органы государственного управления, осуществляющие административный надзор, имеют право не только фиксировать  факты нарушений правил и норм, но и давать обязательные указания соответствующим органам и лицам  об их устранении и совершении необходимых  действий по предупреждению нарушений  впредь, разрешать или запрещать  отдельные действия. Они имеют  право приостанавливать деятельность предприятий, учреждений и организаций, запрещать выполнение определенных работ, если нарушаются установленные  правила их проведения, применять  к виновным меры административного  взыскания.

Правовое положение субъектов  административного надзора –государственных инспекций и иных органов – определяется соответствующими положениями о них.

         Специализированные надзорные ведомства подчинены Правительству РФ, а ведомственные службы – соответствующим центральным федеральным органам специальной компетенции.

Главные задачи административного  надзора состоят в том, чтобы  обеспечить:

1. безопасность граждан, общества, государства;
2. надлежащее качество продукции и услуг.

А для этого необходима охрана соответствующих общественных отношений и материальных ценностей. И не только от правонарушений, но и  от объективно противоправных действий и стихийных явлений. Прежде всего субъекты надзорной деятельности обязаны заботиться о том, чтобы не допустить, предотвратить наступление вредных последствий, выявить обстоятельства, которые могут быть их причиной, и принять меры для устранения обнаруженных отклонений. И лишь потом необходимо выявить виновных и решать вопросы об их ответственности. Иными словами, на первом плане – прогноз, предупреждение, пресечение, чтобы не допустить наступление вреда сейчас, а на втором плане – применение карательных санкций для общей и частной превенции правонарушений в будущем.

Содержание административного  надзора как разновидности межотраслевого управления, направленного на обеспечение  законности, можно раскрыть, назвав основные направления этой деятельности.

1. Правотворчество, участие  в определении правового режима  поднадзорных объектов. В одних  случаях центры надзорных структур  сами утверждают специальные  правила (санитарные, ветеринарные, технических осмотров, учета происшествий  и т. п.); в других – утверждают их совместно с органами администрации; в третьих – нормы принимаются по согласованию с ними; в четвертых – они готовят проекты соответствующих актов.

2. Организационно-массовая  и материально-техническая деятельность. Субъекты административного надзора  используют разнообразные формы  неправовой управленческой деятельности для достижения поставленных перед ними целей. Они активно осуществляют пропаганду специальных знаний (правил дорожного движения, пожарной безопасности и др.), координацию и методическое руководство соответствующей деятельностью поднадзорных объектов, учетно-аналитическую работу. Многие государственные инспекции занимаются и не свойственными любой управленческой деятельности техническими, хозяйственными и. иными делами. Например, центры санитарно-эпидемиологического контроля проводят анализы крови, природоохранительные инспекции воспроизводят природные ресурсы, ГИБДД оказывает помощь лицам, пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях.

3. Наблюдение за соответствующими  отношениями, действиями, состоянием  окружающей среды и материальных  ценностей. Основной формой надзорной  деятельности является непосредственное  осуществление контроля. А он  предполагает сбор и анализ  информации о поднадзорных объектах. Для этого субъекты надзора  наделяются полномочиями требовать  представления справок, отчетов  и иных документов, брать объяснения  у должностных лиц и граждан,  проводить проверки, досмотры, обследования  на местах, направлять материалы  специалистам, требовать проведения  экспертиз, обследований, инвентаризаций, участвовать в работе комиссий  по расследованию несчастных  случаев.

4. Применение разнообразных  предупредительных мер. Это обязательные  прививки, карантины, запрещение  проезда по дорогам, закрытие  границы, изъятие и уничтожение  предметов и продуктов, представляющих  угрозу для здоровья населения,  общественной безопасности. Так,  государственные ветеринарные инспектора  вправе принимать решения о  вакцинации животных по эпизодическим  показаниям.

5. Осуществление юрисдикционной деятельности, применение принудительных мер. Субъекты административного надзора пресекают противоправные действия, выявляют их причины, устанавливают виновных, применяют административные санкции, ставят перед компетентными органами вопросы о привлечении виновных к административной, дисциплинарной или уголовной ответственности. Юрисдикционная деятельность включает в себя сбор доказательств для выявления обстоятельств и виновности, оценку полученной информации, принятие административных актов, дознание.

В ходе надзорной деятельности меры административного принуждения  могут применяться как к индивидуальным (гражданам, должностным лицам), так  и к коллективным субъектам административного  права. Широко используются разнообразные  пресекательные средства, реже – карательные и совсем редко – правовосстановительные санкции.

С целью пресечения противоправной деятельности, предотвращения вредных  последствий применяются меры психического и физического принуждения: обязательные предписания об устранении в определенный срок вскрытых нарушений, приостановление  деятельности, доставление, принудительное освидетельствование, отстранение  от работы и др.

Большинство субъектов административного  надзора вправе давать обязательные предписания, в которых содержатся перечни недостатков, сроки их устранения и предостережения о неблагоприятных последствиях неисполнения требований.

Приостановление работ осуществляется в разных формах: приостановление  всей деятельности предприятия или  его части, запрещение отдельных  видов работ, эксплуатации отдельных  машин и механизмов, отгрузки и  реализации, отключение от газовых  магистралей, электрических и тепловых сетей и т. д. Здания, механизмы могут быть опечатаны, отключены, с автотранспортных средств могут быть сняты номерные знаки, инструменты, иные ценности могут быть изъяты из обращения.¹¹ Госэнергонадзор имеет право ограничивать отпуск электрической энергии, органы государственного надзора за стандартами и средствами измерений вправе вводить на предприятиях особый режим приемки готовой продукции.

Перечень органов, имеющих  право рассматривать дела об административных правонарушениях и привлекать виновных к административной ответственности, устанавливается законом. Поэтому в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) названы субъекты административного надзора, которые вправе налагать на граждан административные взыскания, т. е. применять карательные административные санкции. Но чаще всего от их имени это делают единолично руководители органов (служб, инспекций), государственные инспектора и иные уполномоченные лица.

Органы пожарного, санитарного, ветеринарного, пробирного надзора, органы охраны водных ресурсов, лесного хозяйства, таможенные органы и другие субъекты административной юрисдикции вправе применять к гражданам  и должностным лицам такие  взыскания, как предупреждение, штраф, а некоторые из них, кроме того, могут лишать виновных специальных  прав, производить конфискацию предметов, явившихся орудием совершения или  непосредственным объектом административного  правонарушения. В тех случаях, когда субъекты административного надзора не уполномочены применять административные взыскания, они, возбудив дела, направляют их народным судьям, в административные комиссии или иным уполномоченным органам.

В производстве по делам  об административных правонарушениях  все органы надзора руководствуются  положениями, установленными КоАП РФ. Многие центральные органы надзорных систем издали ведомственные инструкции, положения, постановления, которые детализируют, уточняют нормы Кодекса.